摘要：随着新就业形态蓬勃发展，将灵活就业人员纳入住房公积金保障体系已成为完善住房保障制度的关键环节。本文基于地方实践，深入剖析收入波动性、企业责任缺位、政策供需错位、管理风险等推进灵活就业人员参加住房公积金制度的核心困境，并提出差异化政策、智能风控、法治协同等破局路径，为构建普惠型住房金融体系提供实践范本。
一、制度推进现状
为适应新就业形态发展和解决灵活就业人员住房困难问题，近年来，国家层面积极推动将灵活就业人员纳入住房公积金制度覆盖范围，制定出台了《灵活就业人员参加住房公积金制度试点工作方案》，明确了“坚持自愿缴存、权利义务对等、风险可控、保障基本住房需求”等基本原则。2021年，住建部在重庆、成都、广州、深圳、苏州、常州等6个城市首批开展灵活就业人员参加住房公积金制度试点。2023年，增加济南、武汉、青岛、昆明、包头、晋城、湖州等7个试点城市，2024年，新增沈阳、银川、淄博等23个试点城市。随着试点范围逐步扩大，多个省份（如浙江、山东、河南、湖北、海南、陕西、云南等）也自行选择部分城市开展省级试点。
各地公积金中心在开展探索实践中，通过低门槛缴存条件、多样化缴存模式、惠民化使用政策、便捷化服务渠道等举措，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度，实现了灵活就业人员开户缴存人数持续增长，部分符合条件的灵活就业人员成功申请了住房公积金贷款购房或提取资金用于租房，减轻了住房负担，并为制度推广积累了宝贵的实践经验。2024年，全国灵活就业人员住房公积金实缴人数达到了218.82万人，占全部实缴人数的1.24%，新开户人数91.61万人，占全部新开户人数的4.92%。截至2024年末，试点城市累计超过100万名灵活就业人员缴存住房公积金，其中24万人已使用住房公积金租房或购房。（数据来源于《全国住房公积金2024年年度报告》）
虽然灵活就业人员参加住房公积金制度试点工作取得进展，但制度覆盖率仍处于较低水平，实缴人数远远低于灵活就业人员总量规模（据有关部门统计，2024年灵活就业人员规模已超过2亿人），凸显了住房公积金制度推进的深层困境。
二、核心困境的多维剖析
（一）缴存意愿和能力不足
1.收入不稳定。灵活就业人员收入受季节、市场等因素影响显著，收入波动大、可预期性差，导致其难以承诺长期、稳定的缴存计划，担忧断缴风险，如个体户淡旺季差异等，在收入紧张时期，缴存被视为一种“负担”而非“保障”。
2.政策了解不足。部分灵活就业人员对自愿缴存、租购提取、低息贷款、偿还贷款本息提取等住房公积金政策缺乏充分的了解和信任，存在使用顾虑。
3.购房需求延迟。受经济环境和房市低迷等影响，部分灵活就业人员暂无迫切的购房需求，削弱提前缴存动力。
4.双重负担压力。与单位在职职工相比，目前普遍缺乏类似单位缴存部分的“补贴”（单位配缴），缴存资金需由个人全额负担，降低了制度的“含金量”。
5.政策吸引力不足。随着与商业贷款的利率差缩小，住房公积金贷款的优势在房价相对较低或贷款总额不高的情况下不明显，即使住房公积金缴存有1.5%的利息收益，但吸引力有限。
（二）企业责任缺位阻碍扩面
部分企业通过不缴社保、费用报销等方式规避住房公积金缴存义务，使员工既无法享受单位缴存权益，又因劳动关系存续而不能以灵活就业人员身份自愿缴存。
症结在于：一是部分企业守法意识薄弱、违法成本低，或因经营困难，不愿意或者无力为职工建制缴存住房公积金。二是公积金中心缺乏有效强制手段，上门动员和发放催缴通知书等传统方式效果有限，且未建立跨部门联合惩戒机制。
（三）政策供给与群体诉求错位
1.超过住房保障范畴的诉求。如职工能以灵活身份缴存、放开装修/支付物业费/大病等民生提取范围以及第三套房贷款等诉求，偏离了制度设计和住房保障范畴，也反映了政策普及不足。
2.面临公平性和风险挑战的诉求。如取消提取时限、贷款次数、存贷挂钩等诉求，忽视政策系统性与地方差异性风险。同时，面临权利义务对等挑战，灵活就业人员的权利与贡献不匹配，可能引发公平性质疑，影响住房公积金长期平衡健康发展。
3.优化服务举措的诉求。如降低缴存比例、灵活缴存方式、简化缴存手续、强化企业强制缴存以及优化使用政策、便捷服务渠道等合理诉求，亟需政策动态响应。
（四）管理风险显著攀升
1.贷后停缴风险。部分灵活就业人员获得住房公积金贷款后，会出现不同程度的贷后停缴、欠缴现象，导致权责不适配。
2.流动性风险。部分公积金中心实行统一资金池管理，面对灵活就业人员贷款增多而缴存不足的情况，可能导致个贷率过高，资金池承压，并在一定程度上挤占单位缴存职工权益。
3.信用违约风险。灵活就业人员的职业和收入稳定性弱于在职职工，其贷款逾期、违约风险相对较高，需要更有效的风控模型和催收机制。
（五）配套政策和部门协同不足
1.信息共享壁垒。难以实时、准确掌握灵活就业人员的真实收入、社保缴纳、信用状况等信息，影响精准服务和风控。
2.政策衔接不畅。如何与公租房、保障性租赁住房、租房补贴等政策协同发力，形成合力，有待探索。
3.法律保障与监管。针对灵活就业人员缴存住房公积金的权益保障、违约处理等法律依据尚需完善。
三、创新对策：构建可持续的制度生态
（一）精准化宣传引导。线上线下联动,聚焦“参缴-使用-退出”全流程，创新宣传方式，扩展宣传渠道，广泛依托政务APP、楼盘宣讲、行业平台、社区组织、银行网点、工会驿站以及短视频/直播/社交媒体等渠道，运用典型案例、算账对比等方式，生动形象地宣传政策，破除信息壁垒，提升政策触达率。
（二）差异化政策供给。一是优化“存贷挂钩”机制，探索更科学的贷款额度计算模型，考虑引入“累计缴存贡献”和“未来收入潜力”等因子，替代单一余额挂钩，对长期稳定缴存者给予更高贷款额度。二是针对不同收入水平、年龄阶段、住房需求的灵活就业群体，探索设计差异化的缴存方案、提取规则和贷款条件。三是探索适度财政补贴，研究对低收入灵活就业人员的缴存给予一定比例的财政补贴，提高实际收益。四是优化使用政策和办理流程，加大租购支持力度、简化办理流程，探索提取公积金直接支付房租、购房首付款等惠民便民服务举措。
（三）智能化风控体系。一是深化科技赋能，充分利用大数据、人工智能等技术，优化线上服务平台，实现智能开户、缴存提醒、贷后断缴等风险预警和处置全流程线上化、自动化，降低管理成本，提升管理效率。二是构建精准风控模型，加强与社保、税务、市场监管、金融信用信息等部门的信息共享，整合多维度数据，建立更符合灵活就业人员的智能风控模型。
（四）法治化协同推进。一是打破信息壁垒，推动与个人所得税APP、社保平台、商业支付平台等建立跨部门信息共享机制，为精准服务、风控提供数据支撑。二是加强政策协同，推动住房公积金制度与社保参保政策协同，探索灵活就业人员“一揽子”社会保障解决方案；探索与公租房、保障性租赁住房等保障体系深度结合，推行优先配租、租金直付和优惠等。三是健全法律法规，明确灵活就业人员参加住房公积金制度的法律地位、权利义务、监管框架等。四是推动顶层设计完善执法依据，建立联合惩戒机制，对逃避缴存的企业，通过纳入征信黑名单、限制招投标和信贷资格等方式，压实企业缴存责任，破解强制缴存难题，保障住房公积金制度更公平地惠及更多劳动群体。
（五）长期规划与定位。一是明确补充性定位，明确灵活就业人员参加住房公积金制度是对现有单位强制缴存制度的有效补充，其核心目标是满足基本住房需求，特别是普惠性住房金融支持，而非追求全覆盖或高替代率。二是坚持自愿原则下的引导，在保持自愿性的前提下，通过提升制度吸引力、降低参缴门槛、优化服务体验等方式积极引导，而非强制推行。三是持续评估与动态调整，建立科学的试点效果评估体系，定期总结经验做法，根据实际情况动态调整政策设计，稳步推进制度覆盖。
四、结论：稳步推进普惠型住房保障
将灵活就业人员纳入住房公积金制度是一项重要的民生工程，试点工作已取得初步成效，探索了多种模式。然而，受制于灵活就业人员自身的特性和制度设计、运营管理、外部环境等多重挑战，其可持续发展和吸引力提升面临考验。未来需要在增强制度吸引力、强化科技赋能与风控、突破信息共享瓶颈、优化宣传服务、加强政策协同等方面持续发力，坚持补充性、普惠性住房金融支持工具的定位，采取更加务实、灵活、精准的策略，方能真正激活灵活就业群体的参缴动力，释放住房公积金的民生保障效能，助力其实现“住有所居”、“住有宜居”目标。