伴随城镇化进程加速，为满足农民进城入镇购房、原址翻建、转移集聚等住房改善需求，衢州市公积金中心以浙江省住房公积金助力共同富裕示范区建设试点为契机，充分发挥公共服务职能和住房保障作用，助力实现共同富裕；以“扩大住房公积金制度覆盖面，让更多人享受住房公积金政策红利”为己任，加速推进新型城镇化建设；以问题为导向，大胆探索，积极谋划住房公积金保障农民安居的特色举措，创新开展“公农贷”（住房公积金帮助农民实现购房、建房梦的一种贷款产品）业务，让农民早日实现安居共富梦。
一、现实背景
（一）共同富裕的内涵。党的二十大报告中明确提出“我们要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。公积金制度作为公共服务体系的重要组成部分，长期以来因政策吸引力较弱、制度覆盖面较低、制度惠及面有限，而被人所诟病。据统计，2022年末衢州市常住人口有229万人，劳动年龄人口约110万人，其中参加住房公积金制度28.94万人。为让更多劳动就业群体能享受到住房公积金制度，2022年9月1日，衢州市正式实施《衢州市灵活就业人员参加住房公积金制度管理办法（试行）》。经过全市上下、政银共同努力，包括农民在内的灵活就业人员缴存使用住房公积金取得初步成效。截止2023年末，全市灵活就业人员实缴住房公积金数31344人，较试点前5118人增长512.4%；灵活就业人员占全市实缴人数的比重从1.53%大幅攀升至10.92%；累计发放灵活就业人员公积金贷款2354笔、金额12.17亿元（其中2023年发放公积金贷款1287笔、金额8.01亿元），满足了90%的刚性需求，掀起灵活就业人员住房消费新高潮。
（二）新型城镇化建设的需要。自从党中央、国务院将浙江作为全国高质量发展建设共同富裕示范区以来，市委相继出台了加快县城为重要载体的城镇化建设实施意见以及农民集聚共富指导意见，进一步优化城镇空间布局、加快推动人口集聚。2023年末，衢州市城镇化率为60.6%，远低于浙江省平均水平74.2%。中共衢州市委八届三次全体会议暨市委经济工作会议明确指出，要“聚焦新型城镇化，推动城乡融合发展实现新跃迁。市域一体持续深化，城乡发展更加协调，公共服务更趋均衡，人口加快集聚，城乡风貌全面提升，城乡居民收入差距进一步缩小”；并提出促进人口集聚的工作目标：稳妥有序开展乡镇行政区划调整，制定出台集聚建设、整治提升等5类村庄分类引导方案，优化农民搬迁政策，完成整村搬迁自然村171个，新增本地农民转移人口4万人，城镇化率达到62%以上。要让农民搬迁、集聚、进城，住房始终是绕不过去的一道坎。而住房公积金制度恰好可以发挥住房保障和资金支持作用，帮助农业转移人口做好“住有所居”，吸引人、留住人，切切实实提高城镇化率。
（三）农民的实际需求。目前衢州市已参缴住房公积金的灵活就业人员中，农民占比超过46%。这些参加住房公积金制度的农民最大愿望是，在买房或建房时能使用公积金、申请住房公积金贷款。这既是参缴农民应该享受的权利，也是灵活就业人员住房公积金制度不可缺少的一个重要环节（从住房公积金全生命周期来看，包括开户、缴存、提取、贷款、还款、销户退出等环节）。
{C}二、{C}存在的问题
从农民住房需求来看，主要包括两方面：一是农村转移人口进城购买商品房或在乡镇规划区集聚居住购买安置房；二是农民在集体土地或国有划拨土地上拆旧建新的改善性建房需求。从公积金中心现有贷款方式和农民农村现状来看，参缴农民要想与在职职工同等享受住房公积金贷款待遇还存在一些差距，主要问题表现在：
（一）现有的住房公积金贷款渠道单一，只能用自己购买的商品房作为抵押物。比如期房贷款，先由房开公司作担保，取得不动产权证后，再作为抵押物；若是二手房贷款，直接将权属清晰的现房作为抵押物即可。农民进城购买权属清晰的普通商品房，申请住房公积金贷款，只要按现有的住房公积金贷款管理办法实施细则操作即可。
（二）若农村住宅的土地性质是集体所有的，则建造的房子因受法律限制，不能登记抵押，没有统一的市场评估标准，也就难以流通交易，很难作为住房公积金贷款的抵押物。若农村住宅的土地性质是国有划拨的，则建造的房子因政府政策原因，被限制在一定期限内不准流通交易，而需要补交土地出让金后，才能进行市场交易。二者均存在一定障碍。
（三）公积金中心对农民家庭经济状况不了解，不能清楚的掌握农民的收入、资产、债务等情况，也就很难判断出还款能力，存在一定的金融风险。
三、主要做法
为配合新型城镇化建设，衢州市公积金中心抽调政策法规、计划财务、信贷服务和信息化建设等骨干，联合农商银行系统深入龙游县、开化县开展实地调研，掌握农民家庭经济收入、转移人口数量规模、进城入镇购房情况等第一手资料，了解农民转移集聚需求、存在难点堵点、缴存意愿能力和潜力。运用技术手段，对农民综合研判、精准“画像”，为政策制定提供数据支撑。同时，针对上述问题，衢州市公积金中心与浙江农商联合银行衢州管理部合作，从公积金贷款对象、方式、内部管理、风险控制等方面强化顶层设计，从住宅土地性质、抵押担保途径两个维度出发，对现有住房公积金贷款制度进行突破创新，推出“公农贷”试点。
（一）试点政策创新，农民享受更优待遇。一是科学顶层设计。通过建立灵活就业人员参加住房公积金制度，让农民切实降低缴存门槛、支持自由提取、缴存给予1%补贴、连续缴满6个月即可申请公积金贷款，让农业转移人口缴得起公积金、享受到公积金贷款政策。特别是水库移民、下山脱贫、紧急转移等参缴农户，在县（市、区）政府指定安置小区、乡（镇）迁建安置点购置或自建住房，办理“公农贷”业务，允许其补足6个月公积金，实现即缴即贷。“公农贷”与现行公积金贷款规则一致，可享受最长期限30年、最高额度80万元、最低利率（一至五年2.6%、五年以上3.1%）住房公积金贷款。二是主动对接协调。衢州市公积金中心与各县（市、区）政府、农民集聚搬迁领导小组及相关部门对接协商，专门出台文件明确：允许“公农贷”一旦出现断供，可顺利进行司法处置，不受交易时间限制。有效降低公积金贷款风险，保障资金安全。
（二）贷款方式创新，融资渠道“一变三”。衢州市公积金中心以问题为导向、以需求为目标，拓展两条新融资渠道：
1.他套抵押贷款。针对农村住宅不能作为抵押物这个坚固堡垒，绕过它，采用其它权属清晰、可交易的本人或亲友的其它商品房作为抵押物，可以申请住房公积金贷款。这种作法，商业银行已经很成熟、也很普遍，有一定的经验可借鉴。
2.引入担保贷款。以缴存住房公积金的亲友作为担保人（亲友的住房公积金余额≥贷款本金），可申请公积金贷款。从风险防控角度分析，一方面公积金中心信息系统中可以轻易查询到亲友公积金信息，数据清晰、真实可靠；另一方面，用公积金余额≥贷款本金来评判，可以完全覆盖金融风险。这在全国公积金中心系统，是从来还没有过的一大创新。
如此一来，加上原有的自有房产抵押贷款，农民就有三种住房贷款融资渠道，可以从容应对国有出让土地、国有划拨土地、集体土地等不同土地性质上的购房建房情形。
（三）内部管理创新，缴、贷、还无缝对接。农民若已办理“公农贷”，应立即开通按月冲抵，调整月缴存额，且月缴存额≥月还款额。在每月15日前，将月缴存额打入受托银行的借记卡，由银行按时代扣。实现一次存钱，完成缴存公积金、归还贷款本息两个动作。同时，实施“缴还一卡通”，即农民的公积金缴存、提取与还贷在同一张银行借记卡，且这张卡最好是社保卡（将公积金与社保、医保等公共服务保障等功能合在一起），或者是流水最频繁的银行借记卡。有利于养成定时定额缴存的好习惯，也有效防止贷款之后、不继续缴存公积金现象发生。
（四）风险控制创新，政银合作更加紧密。目前，“公农贷”试点的合作对象暂时选择在农商行系统。在深化政银合作的同时，遵循金融风险防控法则——专业的人做专业的事，让合作银行为公积金中心把控好第一道风险。具体操作流程为：合作银行对农户的房产、收入、征信、道德表现等综合指标作出纯信用贷款预授信评价，推送给公积金中心，公积金中心再根据公积金贷款公式计算公积金贷款额度，最终按就低原则确定可贷额度、月还款额、是否进行组合贷款。同时，借助银行监控平台和风险防控体系，实现每笔“公农贷”业务独立作业、独立监控，确保每笔缴存、贷款资金实时把控，有效保障资金安全。
目前，衢州市已全面开展“公农贷”业务。截至2024年3月末，全市公积金中心已为144户农业转移人口办理“公农贷”，贷款金额达6903.5万元，户均贷款48万元，有力助推新型城镇化建设。可见，“公农贷”试点既可以有效解决农民融资难、融资贵、融资期限短等现实问题，满足农民购房建房消费需求，又可以帮助房地产业去库化，推进以人为核心的新型城镇化、新农村建设和城乡公共服务均等化，助力实现共同富裕，在浙闽赣皖四省边际甚至在全国都有显著的示范意义。
衢州市住房公积金中心 毛胜跃
2024年4月23日