2020年5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出，在完善覆盖全民的社会保障体系中，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度。”

2月以来，原全国人大财政经济委员会副主任委员黄奇帆、原财政部长楼继伟、企业家董明珠等，先后对外发言认为可以取消公积金制度，使得公积金再度引发热议。

不过，上述意见表明，住房公积金制度改革成为必然。如何改，则成为目前各界关注和讨论的焦点。

根据南方周末记者了解，公积金制度与年金制度的合并是其中一种主要意见，分歧在于谁并入谁。这其中，不仅牵扯到1.4亿缴纳公积金的个人的钱袋子，牵扯到近300万个缴纳公积金的单位，也牵扯到政府之间职能重新划分的问题。

1990年，时任上海市市长的朱镕基率团考察新加坡公积金制度后，决定引入公积金制度，为上海市民改善居住条件解决资金难题。1991年，上海公积金中心成立。在上海的成功经验下，住房公积金制度迅速在中国生根发芽。

引进之初，公积金制度肩负的历史使命，决定了中国现有的公积金制度仅局限于住房保障，解决“住有所居”的问题是住房公积金制度的首要目标。

从1991年至今，公积金覆盖范围越来越广，资金规模逐渐增大。根据住建部、财政部、人民银行发布的《2018全国住房公积金年度报告》（下称“2018年公积金报告”），直到2018年，全国住房公积金实缴单位291.59万个，实缴职工14436.41万人，缴存余额为57934.88亿元（与社会保险的年末基金累计结存是同一口径），缴存余额中有49845.78亿元为个人住房贷款占用，实际结存资金为8023.28亿元。

而国家统计局数据显示，2018年中国的就业人数为77586万人。这意味着，住房公积金覆盖人数约占总就业人数的18.6%。住房公积金通常由企业缴纳，但劳动法没有规定必须缴纳，大部分中小民营企业出于控制成本的需要，没有为员工缴纳公积金的动力。

燕山大学房地产金融与住房公积金研究中心常务副主任王战洪教授认为，现阶段下，住房公积金的历史使命并未结束。

他对比国外住房政策性金融发展历程，城镇化率在70%以下时，住房政策性金融措施以政府主导并积极介入一级市场为主。达到70%以上则以二级市场引导、调控一级市场为主（美国为典型）。而根据国家统计局发布的数据，2019年年底，我国城镇化率为60.6%，专家预计到2030年，我国城镇化率会达到70%左右。

他说，中国本身没有专门的住房政策性金融机构，公积金制度发挥着住房政策性金融职能，未来还需解决“三个一亿人进城”的问题。尤其对于城市新市民而言，这是他们在城市立足的重要支持。

2018年公积金报告中勾勒出个人住房贷款群体画像，四十岁以下的中青年群体是公积金贷款的主力军，占比达到76%。其中，中低收入群体达到95%，使用公积金购买首套房者达到85%。

长沙某高校一名教职工告诉南方周末记者，结婚后，他们最迫切的是拥有一套属于自己的刚需房，看好心仪的房子后，两人通过公积金贷款和商业贷款组合形式买下一套约125平的房子。相比纯商业贷款，利息相差约20万。

公积金账户肉眼可见的资金、实打实的贷款低息、在住房消费上灵活支取的政策，公积金制度眼下切实缓解着中青年人群的城市生活压力。

河北省一名公积金系统人士告诉南方周末记者，由于公积金贷款是属于缴纳人群的社会互助资金，风险安全考虑优先于保值增值。

当没有与房子相关的消费需求时，公积金就变成了沉淀在账户中的钱，等待退休后提取，成为个人的补充养老金。对于这部分缴纳者来说，摆在眼前的问题是这笔钱收益率如何、是否跑得赢通胀。

在面对公积金和年金并轨的改革可能性时，王战洪认为，公积金改革应在保留其制度优势的基础上，尝试通过吸纳年金的优势，提高收益率。

在公积金制度的发展历程中，最为诟病的是存在“穷人补贴富人”买房的怪象，“互助”作用难以体现。

王战洪认为，早前确实存在“劫贫济富”现象，先资助有条件的人解决住房问题。如今情况却发生了逆转，轮到“富帮穷”的时候，中高收入群体解决完住房问题后，仍然将公积金留在“资金池”供后来者使用，恰恰体现了“互助精神”。

他认为公积金实际上发挥着政策性住房储金的作用，虽归个人所有，但从法理上属于一种受限制的财产权和使用权，实现互助，需在集体内让渡一部分权利，如收益权，才能维持互助购房、优惠贷款的制度优势。若完全随意支取，或只追求个人高收益，公积金制度优势将不复存在。

对此，中国养老金融50人论坛核心成员、武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授则持反对意见。他对南方周末记者阐述，住房公积金个人账户是私有产权，不同于社会统筹账户，私有属性明显，但在公积金制度下，个人账户的增值收益权被“剥夺”。

根据2019年修订的住房公积金管理条例（下称“条例”），住房公积金的增值收益存入专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。

前述公积金系统人士告诉南方周末记者，住房公积金管理中心作为事业单位，需按照规定编制预算支出，管理费用需上交本级政府的财政部门，再由本级财政拨付。条例中规定公积金管理中心的管理费用标准略高于事业单位管理费用。

王战洪列举企业年金近些年来的收益率情况，表示年金也不代表着高收益率，“企业年金早期收益率较高，但近几年下降，主要受资本市场波动影响，没有一个产品能做到既保本又有高收益。”

在董登新看来，只有合理的投资回报才能激励互助机制长效运作。相比之下，年金制度是完全的个人账户，在第三方机构的投资管理下，能获得较好的投资回报。同时，根据国际惯例，年金制度较公积金制度更为主流。

建信养老金管理公司市场营销部处长刘震，具有11年的企业年金和投资托管从业经历。他向南方周末记者介绍，企业年金是由1991年提出的补充养老保险转变而来。

早期的补充养老保险，本意是为了解决央企、国企员工退休后的养老生活，避免退休后与在岗期间的收入水平出现巨大落差。这份统筹外的养老补贴本身存在不规范，如缺乏统一标准、补贴规则不同、资金运作效率低下等问题。

2004年，劳动和社会保障部正式试行企业年金制度，引入第三方投资管理机构，建立统一标准。《2019年度企业年金基金业务数据摘要》公布，自2007年正式启动市场化投资运作以来，年均收益率为7.07%。

年金制度由专业的第三方投资管理机构运营，有四个角色构成：受托人、托管人、账户管理人和投资管理人。受托人通常为企业内部的年金理事会或独立受托机构；投资管理人则是负责制定投资策略的业务员；托管人保管钱，通常为商业银行；账户管理人则是为年金持有者（企业或职工）开设账户的专业机构。

年金分为两类，职业年金和企业年金。职业年金，跟企业年金一样，都作为基础养老保险的补充养老制度，它成立时间较晚，但管理制度和管理规范与企业年金一样。

由于并非强制储蓄，加上多项税费支出，企业缴纳年金动力较低，企业年金资金积累增速慢，2019年，积累基金17985亿元，缴纳人数仅为2548万人，企业年金的覆盖率远不及住房公积金。

最早提出合并公积金和企业年金的，正是董登新。

早在2012年4月，董登新在北京参加住房公积金制度改革的专家咨询会时，与会专家就提议取消公积金。当时，他意识到“公积金制度”发展十余年，在全国有数百个网点和近4万名从业人员，强大的群众基础和社会知名度是一项宝贵的“制度财富”。

会后，他形成了合并住房公积金和企业年金为“强制公积金”的想法，并于2013年在深圳举办的“住房公积金制度定位”专家咨询会议上介绍这一思路。2015年以后，在“两金”合并的基础上，董登新又提出“三金合一”（住房公积金、企业年金、职业年金）的设计思路。

他认为，现行公积金制度还不具备广泛性，不是好的制度。改革公积金制度，变为“人人有份”的强制公积金，同时降低缴纳比例，让企业不再望而生畏，才能解决制度的公平性问题。

董登新希望，通过“三金”合并，将“五险三金”整合为“三险一金”，整体降低缴纳比例，降低企业负担。“比如，养老保险总费率从28%降低到20%，其中的8%完全可以挪到强制公积金中，这样企业不会再望缴交比例而生畏。”

同时，他认为，在减轻缴纳比例的同时，还须推行企业强制缴纳，让大多数企业员工像享受社保一样，享受到“强制公积金”，加强制度普惠性，“企业应当承担必要的社会责任”。

建信养老的刘震亦认为，公积金与企业年金合并后，资金规模扩大，投资空间更大，“只要把蛋糕做大，每个人都能分到一块”。

一直以来，住房公积金和年金分属不同的行政部门管理。二者合并绕不开部委之间重新划分职能。

按照条例规定，住房公积金管理中心作为独立的事业单位，直属于地方人民政府。住建部门负责日常监督管理和行业指导，财政部负责财务监督，人民银行负责金融政策制定与监督执行。

王战洪解释，分权设计是必要的，有利于相互监督，规避风险。同时，公积金中心的独立性能够起到提高集中统一管理水平，同时防止其它部门因利益关系打这块资金的主意，挪用公积金。

目前，全国共有342个住房公积金管理中心，归地方政府管理，另外还有149个独立的行业和企业管理分中心。为加强公积金体系管理，住建部和各地政府收编分中心，借助信息化系统实现全国公积金信息监管。

公积金一部分的增值收益用于补充廉租房建设。2018年公积金报告显示，全国公积金增值收益中，对建设城市廉租住房的补充资金达到502.59亿元，提取贷款准备金234.63亿元，提取管理费用116.62亿元。据公开报道，2010年，住建部在全国选择28个城市，试点利用公积金贷款支持保障房建设。

条例也规定，住建部会同财政部、人民银行制定住房公积金政策和监督执行。王战洪向南方周末记者解释，这恰恰说明了住房公积金制度作为宏观调控手段，有助于住建部干预房地产市场。

他建议，鉴于我国住房公积金的管理优势、账户优势、统一核算体系以及完善的监管机制，将两个年金整体平移到住房公积金制度中，建立具有住房保障、住房政策性金融、补充养老和救急等多目标社会保障的特色综合公积金。

“住房公积金本身除发挥住房保障职能外，已经实际承担养老保障体系第二支柱作用。如果主张公积金合并到年金，就会将两个保障方向变成单纯的养老保障，住房职能必然消亡。”王战洪教授对此感到担忧。

对此，董登新教授则认为，住房公积金不可与社会保障体系割裂。人社部门负责社会保障制度，住房保障也是社会保障中的重要一环，“且住房本身就具备补充养老的功能，跟年金同属于第二支柱，属性是接近的。”

“我个人认为，三金合一后，主体功能还是补充养老，住房保障是次要的。”他进一步补充，目前越来越多人将资产配置放在房产上，本身会造成社会资源的巨大浪费。

在十多年的工作实践中，刘震感受真切。目前，中国已形成养老保障三支柱，第一支柱指的是基础养老保障制度，第二支柱为雇主或职工自己共同出资用于投资运作的养老机制，如美国的401k，中国香港地区的强制公积金；第三支柱为员工个人的储蓄养老。

据《中国劳动保障报》报道，人社部社会保险基金监管局局长唐霁松表示，从资金规模上来看，第一支柱的养老保险比例现在占比是80%。

随着人口老龄化速度加快，企业职工养老保险抚养比下降，第一支柱承受着巨大压力。第二、第三养老保障支柱发展较慢，这直接导致了中央和地方财政负担加重。自2005年以来，养老金连续实现16年上调，未来财政补助的压力还将继续扩大。

为保证社会保障体系稳定运行，通过扶持第二、第三养老支柱分散财政压力成为当务之急。

王战洪教授则认为最好的办法就是从顶层设计入手，打破行政体制分割问题，将各种保障制度整合起来，最好是将“三金”的管理权交由独立的机构管理运作。而公积金中心正是一个独立的机构，在此基础上实现制度完善，创造新型的公积金制度。

公积金制度方案起草者戴晓波对南方周末记者说，制度无论怎么设计，都需要遵循对老百姓利益最大化的原则，将选择权交到老百姓手中。

戴晓波说，“公积金应该是老百姓思维，我愿意用什么地方就用。按照老百姓的诉求去设计它的逻辑。

文 | 南方周末记者 周小铃