在全面抗击新冠肺炎疫情取得阶段性成果的特殊时期，如何支持企业复工复产，恢复经济发展动力，原重庆市市长黄奇帆先生给出了四点建议。其中取消住房公积金可谓一石激起千重浪，引起轩然大波。

住房公积金制度是针对我国市场经济体制的确立，以解决和改善普通职工的住房问题为主要目的，兼顾职工退休养老而设计的一项民生制度。从1991年在上海首先建立算起，到现在已进入第三十个年头。三十年来，深受广大职工普遍欢迎，大多数工薪阶层通过这一制度实现了住有所居的美好梦想。但由于我国经济发展的不平衡，在经济发达地区和经济欠发达地区、一线城市和三四线城市、高收入群体和低收入群体之间，这一制度的实施表现出支持力度强弱不同、企业负担轻重不同、各个阶层需求及其效果不同等差异问题，引发了在实施中进一步改进和完善的话题。但是，彻底废除这一制度是否符合国情，是否符合民意，是否与深化改革相一致，是否对市场经济的完善有促进作用，值得思考。

一、我国为什么建立住房公积金制度

为什么要建立住房公积金制度，许多人认为是房改的需要，这种认识恰恰为房改使命的完成，取消住房公积金提供了口实。实际上，住房公积金制度虽然与房改同时起步，但都是为市场经济的实施而在制度层面进行的铺垫，因而是市场经济的产物。只要市场经济存在，这一制度就有存在的必要。上海的公积金制度当时就是基于为即将确立的社会主义市场经济体制所做的前期试水。当初设计时带有明显的社保性质，只是在实施中因种种原因，其社保功能没有得到充分发育，演变成了住房公积金。1992年党的十四大正式确立了我国社会主义市场经济的体制目标，计划经济向市场经济转型，住房再生产也不例外。如何促进住房再生产由输血型向造血型转变，住房公积金就成为提供资金支持的制度安排，才开始在全国陆续普遍建立。当时住房供需矛盾十分突出，住房公积金首先向住房生产提供资金支持，扩大住房供给。

2002年起，住房供需趋于基本平衡，住房公积金随即转向为住房消费提供资金帮助，许多职工从中受益。三十年的实践表明，住房公积金制度在住房的生产和消费方面，为建立住房新制度，促进市场经济的建立和逐步完善，发挥了强有力的制度支撑作用；为实现住有所居，提高职工的幸福指数发挥了巨大的金融帮助作用；为政府履行宏观调控职能，促进房地产市场平稳健康发展发挥了有效的金融工具作用。实践证明，全面建立和普遍实施住房公积金制度是非常英明和正确的，当今和未来必须继续坚持和不断完善这一制度。

价值决定存在。在市场经济不断发育完善的今天，我们是否需要继续保留住房公积金制度，完全取决于这一制度的价值功能，而非个人意志。

首先，住房公积金制度是当前职工获得政府政策性帮助的唯一渠道。我国市场经济体制的建立至今，已有28年的历史，虽然更加趋于完善，但在住房制度安排方面，没有形成良性的“造血机制”。曾经的经济适用房、限价商品房乃至当前的廉租房、公租房等保障房，虽然都体现了政府所承担的责任，但均属于“输血型”，难以形成持久、稳定、连贯的良性机制。纵观世界各国，不论是北美的墨西哥、南美的巴西，还是欧洲的德国、英国，或者近邻日本，关于住房问题都有相应稳定的制度安排。我国作为发展中国家，处在向城镇化迈进的关键阶段，面对一些地方较低的城镇化率，依然存在着进城人员的住房问题。这一群体与高校毕业生，在未来住房方面迫切需要有个制度支持。

所以，从政策层面为他们提供住房金融支持和帮扶不可回避。就渠道看，住房公积金作为目前普通职工在解决住房问题方面能够获得政府制度支持的唯一依靠，依然具有存在价值。在当前没有更好的制度替代下，包括青年学子、进城务工人员在内的城市落户定居者，给予公积金制度极大期待就是例证。就利益看，金融市场化改革的不断推进，个人住房贷款利率已经彻底纳入市场调节的范畴，唯一能体现政府政策支持的只有住房公积金制度。如果废除了这一制度，政府为普通大众（职工）解决住房提供政策性低成本融资的支持渠道就失去了唯一平台，导致国家住房制度体系残缺不全，我们的制度优势在住房方面也会黯然失色，更重要的是与我们的执政理念背道而驰。所以，这一制度是在当前有着广泛的社会需求，也是政府履行责任的重要平台，不可丧失。

其次，住房公积金制度是当前市场经济条件下地方政府对房地产市场进行宏观调控的唯一有效工具。我国是社会主义国家，我们的市场经济是中国特色社会主义市场经济，政府对经济的宏观调控职能不可能放弃。当前房地产发展仍处在结构调整的关键时期，确保房地产市场平稳健康发展，对经济发展和社会稳定至关重要。在“房住不炒”“一城一策”的调控方针指导下，一些地方为了防止房价大起大落，首先想到的就是放宽住房公积金贷款政策，说明其在宏观调控方面的价值。一旦取消这一制度，将会大大削弱政府对房地产市场的调控能力。

第三，住房公积金制度是缴存者个人补充养老金的重要渠道。在我国，职工和城乡居民基本养老保险采取强制手段依法缴纳，构成了基本养老制度的第一支柱。商业养老保险采取个人自愿购买，构成了养老保险的第三支柱。住房公积金在满足职工住房消费需要的前提下，职工退休时可以一次性提取个人账户内的本息余额，用于补充养老使用，体现出制度所具有的养老功能，从而构成了我国养老保险制度的又一支柱，它介乎于法律强制性与商业自愿性之间，因而可以称之为第二支柱。世界各国的发展证明，第二支柱的发展壮大对社会稳定和经济发展都具有强力的支撑作用。我国面对人口老龄化和难以遏制的通胀，如果取消住房公积金，社会养老将会面临更大压力。

此外，住房公积金是市场经济条件下国家关于民生领域里的一种福利制度。改革开放四十年来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，让更多的劳动者参与住房公积金制度，既是获得国家制度支持的民生保障，又是对社会进步经济发展成果的普遍分享。住房公积金对高收入阶层来说或许意义不大，但对中低收入阶层来说却至关重要。一旦取消，社会福利降低，职工的获得感、幸福感削弱，伤害的是广大普通职工的切身利益，中低收入阶层职工个人及其家庭的财产性收入将会受到损失，与我们党为中国人民谋福利的初心背道而驰。

《中国建设报》开展的住房公积金制度调查显示，有将近76%的参与者反对取消这一制度；在一些媒体开展的行业调查中，有几乎100%的参与者表示应坚持改革完善住房公积金制度，决不能取消。这些都是其存在的价值所在。只有彻底了解这一制度的人，才能做出正确的判断。

三、究竟需要一个什么样的公积金制度

既然社会需要这一制度，制度又需要进一步改进和完善，那么，我们究竟需要一个什么样的住房公积金制度，不搞清楚这一问题，就无法找准改革完善的切入口和着力点，一切都显得茫然。从对待思考和研究的角度讲，改进和完善住房公积金制度应广开言路，正确面对来自各方面的疑问和批评。在全面深入调查研究的基础上，考虑民情民意，完善顶层设计。同时，充分听取来自行业内外的意见和建议，将这一制度纳入经济社会大局中分析研判，加以科学论证，避免受部门利益左右。

（一）我们需要一个面向大众的、持久的、承担住房金融与养老保障职能的公积金制度。从完善民生保障制度看，目前的住房公积金制度事实上扮演着这一角色，现在是如何完善的问题，而非废止。可以从立足住房，兼顾养老来明确制度功能。完善的市场经济体制要求我们必须完善民生保障制度，壮大养老保障事业，提升社会保障能力，建立一个持久的政策性住房金融制度，为政府履职提供手段，为民生改善提供保障，因而应将这一制度定位于基本民生保障制度，作用领域为住房和养老。将名称改为公积金，定位于市场经济条件下的国家制度。其意义有三，一是定位于市场经济下的国家制度而非地方政策，具有普遍性。二是定位于以解决和改善缴存者个人及其家庭住房为主，同时兼顾退休养老的民生制度，具有长期性。三是明确由国家法定机构采取金融运作的方式进行，遵循经济规律，不参与市场竞争，具有非竞争性。四是这一制度依靠国家的公权力实施，并对缴存者个人解决住房和补充个人养老进行政府调节，具有强制性。五是这一制度调节的主要群体是中低收入阶层，为中低收入群体提供基本的政策支持和资金帮助，具有广泛性。

（二）我们需要一个公开、公平、透明的而非充满争议的公积金制度。从社会公平正义角度看，我们需要解决住房公积金在缴存者与未缴存者之间、缴存者个人之间、缴存后有无贷款者之间的公平性问题，使其成为更加公开、更加公平，彰显社会正义的国家制度。

1、解决缴存者与未缴存者之间的公平问题。当前的住房公积金制度从法律角度看，覆盖范围仅为城镇在职职工；从现实情况看，仅仅是在职职工的一部分，大量的非公企业职工游离于制度之外，使这一制度成了部分群体的游戏规则，社会公平屡遭质疑。从新市民住房问题调查结果看，受访人员对住房公积金制度的需求较高。没有缴存住房公积金的人员普遍要求建立；已经建立的要求继续保留。说明住房公积金制度的社会基础扎实牢靠。因此，扩大制度覆盖范围是解决其公平问题的唯一正确途径。

可以将住房公积金改革为公积金，使之成为一项国家制度；将覆盖范围由城镇在职职工拓展至全体劳动者，实现制度面前人人平等。以降低缴存比例为代价换取制度覆盖范围的拓展。具体来说，就是将现在的单位缴存比例由12%降低至8-10%的水平，争取在所有单位全部建立。继续保留并加强单位强制缴存。公积金缴存期限为个人参加工作起到法定退休止。以降比换扩面表面上减少了个人公积金所得，但如果考虑适当调整缴存基数，对普通职工的影响并不大。这样既减轻了企业负担，又实现了公平覆盖和制度扩面。社会意义重大。如果不破解“在职职工”这一范围瓶颈，制度的公平性就会始终受到质疑。

2、解决缴存者个人之间的公平问题。住房公积金缴存差异的根源在于月缴存额与个人工资直接挂钩，导致高低收入者之间单位缴存差距明显。按照我国的工资制度，工资收入已经体现了劳动者的素质和技能、职务和职级等差异，如果公积金再延续这种差异，实际上起到了推波助澜的作用，在多数人心里有失公平。因为住房公积金是为职工解决住房问题而诞生的一种崭新制度，毕竟不属于薪酬制度范畴。我国的住房交换已经市场化，理论上讲房价对每个人都是一致的，不会因个体差异而有所不同。所以，住房公积金缴存与个人工资挂钩，也有不合理的成分。要解决缴存者个人之间的公平问题，就必须让公积金缴存与个人上年度月均工资彻底脱钩，避免因工资收入差距过大而受到牵连。

为此，可以将公积金的单位缴存与个人缴存分别确定。单位缴存部分按照管理机构所在设区城市上一年度城镇就业人员平均工资的8-10%，由个人所在单位按月缴存。单位缴存额的列支渠道不变，享受的税收优惠不变。这样单位月缴额人人均等，似乎有点平均主义，但却与房价不分个人收入高低一视同仁相吻合，体现了缴存公平。因为职务职级高低不同已经通过工资予以体现了差别，公积金不是个人工资，再体现职务职级差别则显得重复。个人缴存部分与个人上年度月均工资收入脱钩后，由个人根据自身收入状况确定，取消最高额限制，但最低不低于单位月缴额。管理机构也可以公布几个缴存额度由个人自愿选择。个人缴存额继续享受个税扣除优惠。如果个人有解决或改善住房的计划和需求，可以在单位缴存外，自己选择较高的个人缴存额。这一改变使单位强制缴存与个人自愿结合更加紧密，实现了利益均等与个性化差异相形益彰，体现了政府政策支持与个人、企业与国家共同负担的制度特点。

当然，这一改变或许存在一定难度，因为单位缴存部分弱化了个体差别，对高收入群体尤其是领导干部可能不好接受。但改革就是利益调整，当发现利益差别有损于整体发展进步时，就必须让个人利益服从全局利益，就必须以“壮士断腕”的勇气横下决心，支持改革。如果处处以自身利益考虑，那么改革就很难成功。

3、解决缴存者有无公积金贷款者之间的公平问题。目前的住房公积金对长期不提取使用、以及无公积金贷款的缴存人，与有公积金贷款者采用同一个利率标准计息，有失公平。因为公积金贷款利率低于市场利率，这就意味着无公积金贷款者的利益受损。为此，可以改进计息方式，区分是否有公积金贷款实行分户不同利率，对无公积金贷款者采用高于有贷款者的利率标准计息，平衡利益关系，避免对无公积金贷款者“一个萝卜两头切”造成收益损失。

（三）我们需要一个充满生机与活力的紧密型的公积金运营机制与管理体制。当前的住房公积金机制体制在机构属性、人员身份上五花八门，与所承担的责任极不相称，给细化管理提升效能造成极大困难。

1、明确机构属性，以解决责权对等问题。当前的住房公积金管理机构为事业单位，但具体情况各不相同。有的为公益一类，有的为公益二类，有的实行参公管理。在经费来源上，既有全额预算模式，也有自收自支模式。在隶属关系上，有的直属于设区市政府，有的由政府组成部门代管，还有的与其他机构合并。在机构名称上，原有的基本统一局面也被打破，出现了一点混乱。事业单位事实上履行着金融职能，参公单位却有着生产经营企业的本质特点，在执法等部分行政职能方面权责不对等。为此，统一明确机构性质，使其与所承担的职责相匹配十分必要。但是需要清楚的是，行业既要依法强制垄断开展业务，又要机构保留参公性质，人员还要享受金融机构待遇的愿望很难实现。如果机构参公，人员就不可能享受金融企业待遇；如果赋予机构部分金融职能，那么就可能失去参公身份。所以，鱼和熊掌不可兼得。

2、统一人员身份，以解决管理细化问题。由于管理机构性质不同，导致人员身份各异，同一单位多种人事制度并存，给管理带来了极大困难。岗位人员固化，内部轮岗和行业人才交流难以实施，既不利于人才培养，也不利于风险防控。员工身份与其所承担的职能不相匹配，调动工作积极性缺乏有效措施，现代科学管理手段无法落地。所以，逐渐统一员工身份，为细化管理奠定基础迫在眉睫。

3、提升统管层级，以解决资源优化问题。2002年起，住房公积金由县区行业分散管理提升到设区市中心统一管理，在扩大服务，规范运作，提高效能，发挥作用，确保安全等方面，出现了突飞猛进的良好发展势头，住房公积金的社会影响力显著提升。但是，当前的设区市管理模式依然存在分散决策等问题，导致决策质量不高，基础设施方面重复建设，资金浪费难以杜绝，资金、人才、设备等资源不能合理优化组合，通缴、通取、通贷推广缓慢，有的机构运营效益低下，制度作用发挥不够充分等。为此，应进一步提升统管层级，实现行业全国或全省统一管理。

4、赋予金融职能，以解决效能提升问题。从运营方式看，管理机构按照金融机构的模式进行资金运营，与其事业单位身份不符。在资金使用方面必委托银行发放贷款，抑制了自身主观能动性的发挥，限制了效能的主动提升。所以，进一步深化改革，将管理机构纳入广义金融机构范畴，赋予其直接发放个人住房贷款职能必须引起注意。这样既不需调整目前的行业归口部门，又能提高管理和服务效能，还可避免管理风险。

当前，住房公积金制度已经深入人心，不具备大改的有利环境，更不能轻言取消。应从经济社会发展的全局视角观察审视，充分考虑公众的实际需求，在现有基础上加以改进和完善，这是摆在我们面前的重要任务。只要正视问题，聚焦不足，弥补短板，一个兼顾公平与正义的公积金制度就会在经济社会舞台上，为服务和保障民生绽放光彩；一个充满朝气与活力的公积金机构就会在新时代展示出高效、安全、便捷的勃勃生机；一个坚韧不拔敢打硬仗的公积金队伍就会在为民服务的领域勇往直前！

 本文作者：陕西宝鸡 何欣华