在现行的宪法、法律框架内，国家强制取得非公有财产的所有权或使用权，只能是通过征收或征用并给与补偿的方式。在我国的法制化过程中“征收”和“征用”含义和客体有过了很大变化。认识这种变化过程有助于我们了解“征用”行为的内涵和适用。　

（一）传统法律上“征收”和“征用”的含义

我国传统的行政法学认为“征收”有特殊的含义，特指行政主体以强制方式无偿取得相对人的财产所有权而不需要给予补偿的税收和行政收费两种形式。认为“征收”和“征用”二者属于性质完全不同的行政行为。

在2004年宪法修正案颁布以前，强制方式取得相对人的财产所有权或使用权并给予补偿的行为均视为“征用”行为，对一些征收、征用行为从法律上并无严格曲分。因而，包括《土地管理法》《警察法》《专利法》《水法》等立法中，征用的客体不仅包括不动产，如征用土地；也包括动产和劳务，如征用运输工具和通讯设备、调用人力；既能取得不动产所有权，如征用集体所有的土地、建筑物、滩涂等收归国有；也可以仅取得不动产的使用权，如临时征用房屋等。

 （二）现行法律中“征收”和“征用”行为的含义

改革开改后，随着市场经济体制的确立，公有制经济形式更加多样，民营经济财产和公民私有财产形式快速发展，随着对私有财产的财产权的法律保护意识逐渐增强，社会主义国家内部，也要明晰划分国家、集体和公民以及经济组织之间的权利界限，因此2004年对《宪法》进行了修正，并把征收和征用明确为国家的占有或使用私有财产的宪法权力，相关的法律涉及“征收”和“征用”的条款也做了相应修订。例如：

1、关于土地征用的变化

1993版《宪法》第13条第三款规定表述为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”在2004年全国人大通过的《宪法》修正案，修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”理顺了因土地的所有权不同和所有权同使用权存在的事实上的分离而产生的不同的财产关系。

２、关于财产权保护的变化

1993年修订颁布的《中华人民共和国宪法》第十三条关于对公民财产保护的法律表述为：国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。

国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。

2004年宪法修正案将《宪法》第13条修改为“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”

2004年全国人大法律委员会编写的宪法修改释义中也明确指出：“主要也是考虑到：征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，明确区分为征收和征用两种不同情形”。2004年《宪法》修正案颁布后的立法中，涉及征收、征用且与之不相适应的法律条款陆续均做了修正。

（三）立法实践中，对征用行为的规定，并不局限于使用“征用”的术语

例如《人民警察法》第十三条第二款涉及征用的规定时，使用的“优先使用”表述：……按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。除此之外，1984年3月12日第六届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，1992年9月4日第一次修正、根据2000年8月25日第二次修正、2008年12月27日第三次修正）的《专利法》第四十八条、第四十九条、第五十条均规定：……国务院专利行政部门……可以给予实施该发明专利或者实用新型专利的强制许可。虽然法律用语不同，但实质都是征用行为。

一般来说，根据全国人大的授权或根据法律的授权条款，国务院有权制定行政法规，做出更加具体化的规定。住房公积金制度除了国务院《住房公积金管理条例》外，并无专门的上位法，这造成社会上一些人，对住房公积金法律适用和管理上的一些误解。

关于住房公积金制度的法源，笔者认为来源于1985年六届人大三次会议为了适应我国经济体制改革和改革开放方面新生事物的法制化要求，通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，这个《决定》授权国务院可以对经济体制改革和改革开放中的新生事物，制定行政法规予以规范和法律制度化；这个《决定》是个法律性文件，具有法律同等的效力。

根据《立法法》第九条规定：按第八条规定只能制定法律的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。因此《住房公积金管理条例》是国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权，根据住房公积金制度法制化的实际需要制定的行政法规。虽然只是一部行政法规，但其是一个单独的部门法制体系，是住房公积金方面的特别法。

如果因为我国的住房公积金制度是借鉴、学习了新加坡的中央公积金制度的思路和模式就怀疑住房公积金制度的“血统”，那么马克思主义的基本原理也是批判地继承、吸收了其他的人类优秀理论成果，是不是也要质疑呢？

因此，笔者认为，征收权和征用权是国家或政权固有的取得或使用私有财产的权力。强制缴存住房公积金实质就是国家对私有财产的征用行为，住房公积金制度从其建立伊始，强制性的法律基础就是来源于国家固有的征用私有财产的权力。

针对于此，笔者认为：单位应为职工按比例缴存的部分并没有实际交付给职工个人；从职工工资中扣收的部分也没有交付给职工，这两个部分均是尚未交付给职工个人的财产，尚不成立为职工个人的动产物权。依据是《物权法》第二十三条规定：动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。动产物权是以交付为成立、转移要件，尚未交付的动产，对职工个人而言，物权尚未成立。举个例子，职工应发工资，在单位发放现金或划转至职工银行卡账户之前，职工对应发工资的物权成立了么？显而易见，此时的动产物权仍属于所在单位，职工对应发工资的物权尚未成立。这和职工取得的工资现金或划转到职工个人在银行账户的存款有着完全不同的物权。而《物权法》第四十四条规定的是对单位和个人已经成立的物权的征用行为。因而，笔者认为，强制缴存住房公积金和《物权法》的规定并不冲突。

关于强制缴存住房公积金的法律属性不是就事论事或阳春白雪的谈笑之说。住房公积金制度建立近三十年，业内在管理中遇到的困惑之处和社会上的各种质疑声音，无不和住房公积金强制缴存以及住房公积金的法律属性定位不清晰有关。因而，笔者再把一些读者针对上篇提出的几个问题，略做述说。期待着一起再做思辨，再做探讨。