现行的住房公积金财务体系颁布至今已有二十余年，存在体系不够健全、内容粗放过时、指标残缺不全等问题，严重制约着住房公积金管理水平和服务质量的提升，甚至影响着资金运营年报的社会公信力。本文通过对现状和存在问题的分析，在立足必要性和可行性的基础上，提出了公积金以财务管理为统领，以会计核算为基础，完善住房公积金财务体系的观点和实现路径。目的在于通过科学健全的新型住房公积金财务管理和核算体系支撑住房公积金事业高质量可持续发展，为实现住有所居目标，满足人民对美好生活的向往发挥更有力的支持作用。
住房公积金制度是以实现住有所居为目标而建立的一项民生互助保障制度，本质上履行着市场经济条件下政策性住房金融职能。制度的核心是为城镇在职职工建立住房公积金，由政府设立的机构统一集中管理和运营。健全的财务体系是管理运营住房公积金的关键所在。而目前以财政部《住房公积金财务管理办法》（财综字[1999]59号）和《住房公积金会计核算办法》（财会字[1999］33号）为支撑的财务体系，均颁布于1999年，距今已有20余年。这期间住房公积金的服务对象、运营环境、管理手段已经发生了显著变化，过时的财务体系已经难以满足标准化管理、信息化服务、精细化运作的时代要求。因此，加快修订两个《办法》，构建全面完善的新型住房公积金财务体系，满足内部管理和对外服务要求，已成为支撑住房公积金高质量可持续发展的当务之急。
一、住房公积金财务体系的现状和问题
（一）住房公积金财务体系粗放过时
财政部于1999年颁布的《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》（以下分别简称财务管理办法、会计核算办法）共同奠定了现行住房公积金财务体系基础。不可否认，两个办法适应当时制度建立初期管理机构不独立、资金规模较小、业务品种单一、服务需求较低、社会关注度不高的状况，对规范当时和后来的住房公积金财务管理和会计核算发挥了十分关键的重要作用。但是，随着住房公积金二十多年的发展，管理机构内部治理逐步完善、服务对象不断拓展、管理方式持续创新、运营模式显著变化，面临的环境早已今非昔比，以住房公积金财务管理办法和会计核算办法为骨干的财务体系，已经显得过于简单粗放，难以适应快速发展的时代要求，不能为信息公开、公众关注提供强有力的支持，某种程度上甚至成为束缚管理上水平、服务上台阶的桎梏。
（二）管理机构的财务指标残缺不全
现行的住房公积金财务管理办法涉及的财务指标仅包括住房公积金归集率、增值收益率、管理费用率、资产负债比率、人员经费和公用经费比率、委托存贷款比率、提取率七项。对涉及管理机构资金运营发展质量的个人贷款率、逾期贷款率、风险准备金率、人均绩效比率等关键指标均有所忽视。对提升效能和服务的业务办结指标，如个人账户规定时间办结率、往来账款比率、会计业务差错率、骗提、骗贷资金率、网上办理业务率等均没有涉及，指标设计不完整，体系不够健全等问题日益凸显，对管理向精细化迈进难以发挥有效的引导作用。
（三）住房公积金会计科目数量偏少
现行的住房公积金会计核算办法颁布时只设计了14个会计科目，后来的核算办法补充规定增加了2个，总共只有16个会计科目，不利于会计核算向精细化方向深入。例如关于机构可持续运营发展涉及的增值收益分配，就没有充分考虑。机构运营实现的增值收益在提取风险准备金、管理费用后全部上缴财政用于城市廉租住房建设补充资金，没有考虑为住房公积金后续可持续发展留有一定的发展资金，所以也就没有设计相应的会计科目。还有住房公积金委托贷款，按贷款对象划分，既包括个人住房贷款，又包括保障性住房试点项目贷款；按贷款性质化而烦恼，既包括一般性的住房公积金住房贷款，又包括商转公贷款和公转商贴息贷款；按贷款期限划分，既包括五年期以内贷款，又包括五年期以上贷款；按受委托银行划分，有包括不同的合作银行。现行的会计核算办法将各类均通过“委托贷款”科目核算，难以从不同维度分别详细反映各自的业务规模，不能精准、及时提供各种业务的总括情况和具体构成信息，给管理和决策难以发挥直接支持作用。
（四）管理机构的会计账户太过笼统
在复杂的住房公积金会计业务中，事关会计账户设置的会计科目设计十分简单，导致账户设置太过笼统，不能及时直观反映各类事项的增减变化。例如应收利息账户，在实际工作中，按照收支配比原则，这一业务应该包括应收存款利息、应收贷款利息两大类。在每一大类中，又涉及若干个小项。其中，应收存款利息既包括应收住房公积金存款利息，又包括应收住房公积金增值收益存款利息。在应收住房公积金存款利息项，又包括工、农、建、中等众多开户银行及其不同的分支机构。而应收贷款利息既包括应收五年期以内和五年期以上两种贷款利息，又包括了工、农、建、中和地方委托银行等众多不同的委托银行代收的贷款利息，再细分还包括不同的楼盘和借款人。只设置一个应收利息会计账户，太过庞大。在会计核算信息化突出扁平化特点条件下，无疑造成账户层级太多，不利于通过账户随时了解和掌握不同银行、不同资金应收利息的及时清收情况。与此类似的还有住房公积金账户，在2002年以前，住房公积金实行分散管理和运营，设置一个住房公积金会计账户完全可以满足需要。
但是，2002年开始国家要求住房公积金实行设区市“四统一”管理。如此，住房公积金账户就要区分不同县区、不同缴存单位、不同缴存人，以及时直观提供各自领域资金变动情况及其结果，原来开设的三级账户随之变成四级。通过“住房公积金”一级账户掌握管理中心归集的住房公积金总量变化情况及其结果；通过“住房公积金——某县（区）”二级账户掌握某个县（区）管理部归集的住房公积金总量及其变动情况；通过“住房公积金——某县（区）——某单位”三级账户掌握某个缴存单位的住房公积金总量；通过“住房公积金——某县（区）——某单位——某个人”四级账户掌握某个职工缴存、提取的住房公积金及其结息情况和结果。账户层级太多，不利于信息化时代提升会计核算的效能。
（五）收益核算中收支确认双重标准
现行的住房公积金会计核算办法在确认收支问题上采用双重标准。其中，个人住房贷款利息采用权责发生制，机构存款利息收入、国债利息收入采用收付实现制。在实际工作中造成了一定混乱。同时，对机构存款利息采用收付实现制，造成一些管理机构自身不预提应收利息，银行支付多少收多少，银行是否足额支付利息难以通过账户记录和会计核算进行精准判断。还有些机构自行计提利息收入，但是银行是到期按实支付利息，公积金管理机构不能如期实现收入使用，常在年初用完转方式总支付管理费使用，造成资金串用混乱。长期以往，不仅导致自身利益难以确保，而且造成增值收益与资金运营期间不对称，不符合收支配比原则，造成机构期间运营效益失真。
（六）涉及风险防控的财务信息缺失
住房公积金运营风险防控离不开财务信息，而目前的信息披露只注重对外，忽视了内部管理所需的必要信息。从财务视角看，以资产负债表、增值收益表和增值收益分配表三个报表为支撑的财务信息披露系统，项目设置过于粗放笼统，且报表按季度编报，及时性不足。增值收益表和增值收益分配表只有年末才编报，日常就只有每季度编制的一份资产负债表。时间间隔周期长，为上级日常监管报告的信息既不及时且十分有限。同时，对内管理所需的财务信息严重缺失。例如资产结构分布尤其是存款分布状况、债权债务账龄结构情况、个人贷款对象、额度和期限的结构比例，住房公积金缴存及提取群体关于额度、承办银行乃至年龄、职业结构等情况，管理层无法通过内部财务信息准确掌握，数以亿计的巨额资金日常运营风险防控状况存在薄弱环节。
（七）财务信息无力支持年报的编制
公开透明是新时期对住房公积金管理、运营和服务的基本要求，而信息披露是落实公开透明的重要措施之一。从2004年开始，住房公积金管理行业开始对外发布住房公积金运营年度报告。其中，报告涉及的大量数据来源于会计账簿，而现行的会计账簿却难以精准提供。例如年报中需要提供的个人住房贷款、保障性住房试点项目贷款、异地贷款、商业贷款转公积金贷款、公积金贷款转商业贴息贷款，均不能从会计账簿中直接获得，需要从“委托贷款”中分离获得，或者根据业务统计数据填列，准确度难以保证。因为，现行会计核算办法规定委托贷款只按照贷款职工名称设置明细账簿，对不同品种的贷款业务没有要求设置明细账簿。住房公积金提取中，涉及住房消费提取和非住房消费提取所占比例的相关数据，也不能依据会计账簿直接准确获得，大多是依据历年统计数据填报，信息存在失真性。
二、住房公积金财务体系对高质量发展的影响
（一）凸显制约机构管理水平上台阶
住房公积金管理的核心是财务管理，财务管理的基础是会计核算。只有通过健全、完善的财务核算体系才能支撑管理水平的提高。从归集层面看，管理决策层不仅需要掌握不同县（区）的归集情况，还要掌握不同行业、不同所有制单位的缴存情况，以此来调整住房公积金缴存（资金归集）政策，并规划工作重点。这些都需要依据会计账簿来实现。从提取层面看，不仅需要掌握住房提取中购买、建造、翻建、大修自住住房提取的相关数据，还要掌握偿还购房贷款提取的准确数据，同时还要了解非住房消费提取中的退休提取、因丧失劳动能力并与单位终止劳动关系提取、大病提取、以及户口迁出本市或出境定居提取的具体数据，以此来调整住房公积金提取政策，充分满足缴存人需求。
从机构资金使用看，个人住房贷款层面不仅要掌握借款人的住房公积金贷款次数、规模，还要掌握借款人贷款归还情况，是否有逾期，逾期的账龄分布及其构成，个人住房贷款是否存在风险隐患等等，这些都需要更加细化的会计账簿提供。而现行的住房公积金财务体系却无法精细、准确、直接提供。这种状况对管理中心内部发现问题并针对问题实施精准施策，无法提供有效支持。个别管理中心对需要提供缴存人和缴存单位的具体数据，无法从会计账簿中直接获得，需要业务部门统计获得，数据的准确性可想而知。粗放单一的指标设计，简单笼统的账户设置，严重制约着住房公积金管理向精细化方向深入迈进，难以支撑科学管理和现代服务水平的提升。
（二）难以满足公众对知情权的需求
住房公积金本质上属于个人资产，只是管理机构依法依规集中管理，通过统一运作发挥制度内缴存职工之间的互帮互助作用，以期实现住有所居的目的。所以，缴存职工对管理中心的住房公积金运作和风险防控具有无可争议的知情权。通过住房公积金财务信息系统，随时提供个人缴存、结息、提取、贷款及其本息归还情况和年末余额，满足职工个人对以往账户记录查询的需求，是管理机构落实满足缴存单位及其职工知情权的基本职责和要求。
但是，由于现行财务体系不够健全，对此并未作出详细具体的规定，导致一些管理中心推送的个人账户信息十分简单，只有单位和个人月缴额、本年累计缴存额、当前余额，缺乏上年结转余额，更不能提供个人近三年甚至更早一些的账户连续、详尽、完整的信息。这些短板的存在，既难以满足缴存人的知情权，也不利于发挥缴存人的监督作用。
（三）不能为重大决策提供有力支撑
住房公积金缴存形成巨大的资金池，如何确保资金运营安全，怎样充分发挥资金的使用效能，完全取决于管理层的正确决策。完整准确、全面系统、及时明了的财务信息是正确决策的坚实基础和有力支撑。由于现行住房公积金财务体系的简单粗放，致使管理决策层难以通过完整的指标体系、具体准确的财务数据深入掌握资金运营的全貌，难以发现潜在问题并及时采取措施加以防控与修正，不利于资金运营效能的提升和最大化，也不利于支撑正确决策。一方面，出现在委托银行之间资金存款与个贷发放严重不对称，本该避免的大额资金调动频发，既增加了不必要的工作量，浪费人力和财力资源，又给风险防控和廉政建设带来压力。另一方面，由于财务体系缺乏具体指标约束，造成资金使用与资金存量严重脱节，导致可能产生挪用风险准备金以及其他应付款发放个人住房贷款，超支融资使用信贷资金出现个贷率大于100%的常识性错误。
三、完善住房公积金财务体系的条件分析
长期以来，住房公积金制度在解决和改善普通职工居住条件方面的作用十分显著，党和政府对住房公积金事业十分关心，缴存职工也十分认可和满意住房公积金这项民生制度，住房公积金的社会关注度得到快速提升，为此加快住房公积金管理机构治理，完善住房公积金财务体系恰逢其时。
（一）必要性充分
首先，现行住房公积金财务管理办法和会计核算办法二十多年来一直没有修订完善，不能适应新时期住房公积金业务品种增多、管理手段先进、服务对象多样和素质提升的需要，存在重新修订的必要。其次，两个办法与我国财务会计法规几次修订后的新内容已经不相吻合，也存在同步更新的必要。第三，住房公积金在实现住有所居方面的作用已经获得全社会认可，未来可持续发展需要尽快进一步优化完善财务体系，为公积金事业健康发展提供有力支撑。
（二）基础条件具备
一是思想基础。住房公积金业务经过多年的探索发展，在财务体系研究方面取得了一些成果，部分已经形成广泛共识。认识的统一为启动工作提供了前提基础。
二是人才基础。行业人才济济，长期以来已汇通财会、金融、法律、计算机等高素质专业队伍，足以担当建言献策的重任。
三是实践基础。住房公积金制度建立近三十年，业务规模从无到有，由小到大，业务品种由单一走向多元，管理手段由手工操作跨入电子化信息时代，服务对象由经历过“文革”的职工为主转化为改革开放后受过良好教育的中青年职工为主，机构管理和服务水平快速提升，为完善住房公积金财务体系奠定了充分的实践基础。
住房公积金管理机构已经成为独立的职能部门，行业影响力持续提升，需要更加规范科学的财务体系，充实行业内部管理上水平、上台阶。因此，完善住房公积金财务体系的必要性充分，可行性具备。
四、完善住房公积金财务体系的对策建议
（一）健全住房公积金财务体系基本框架
完善住房公积金财务体系必须树立大财务观念，以会计核算为基础，以财务管理为统揽，充分发挥财务体系在住房公积金管理运营和服务中的核心主线作用。具体来说，这一体系由财务管理和会计核算两个板块共同构成。其中，财务管理注重住房公积金业务运行数据分析、动态研判、运行评价、发展预测、政策建议、运营监控、业绩考核；会计核算注重业务数据的分类梳理、及时记录、正确计算、全面汇总、账务查询等。通过二者紧密协同发力分别向上级监管部门、管理层的决策者、缴存职工和社会公众分别提供各自所需的财务信息，向政府部门（住房公积金管委会）报告工作。
（二）细化住房公积金财务体系指标设计
完善住房公积金财务体系，首先必须在现有七个财务指标的基础上进一步拓展、丰富、完善、细化住房公积金财务体系指标，应按照资金归集、提取、使用、收益大类分别设计财务指标，明确各指标的含义，规范指标所需的数据来源，统一各指标的计算方法，并注意各指标的相互关联。其次，同步充实完善会计核算办法，增加会计科目设置，增加账户数量，减少账户层级，适应电算化会计核算扁平化需要。在资产负债表中增加相关项目内容，资产项下设置二级大类，下列三级项目。如委托贷款大类下可以设置个人住房贷款和项目试点贷款二级项目。为了掌握不同贷款情况，可以按照一般贷款、商转公贷款、公转商贴息贷款设置三级项目；为了掌握不同期限贷款情况，可以按照五年期以内贷款、五年期以上贷款设置三级项目；为了掌握不同银行委托贷款情况，可以按照委托银行名称设置三级项目。与此类似的还有住房公积金、应收利息、应收账款、逾期贷款等。同时，会计核算办法依据财务管理办法对科目设置、账户开设进行相应调整，将一些二级科目（子目）可以提升至一级科目，以利于报表填报。
（三）健全住房公积金财务体系的方法步骤
1、组织力量起草。此项工作可由住建部牵头，商请财政部参与，组织专家和一线具有丰富实践经验和理论基础的业务人员集中研究讨论，在统一认识的基础上制定工作思路，率先起草提纲或方案。经行业内部和相关专家讨论后形成初稿，征求意见。
2、公开征求意见。完成的征求意见稿在行业内部、社会主要媒体或网站公开发布，限定时间广泛征求社会各界意见和建议。并由起草小组负责集中收集和归类整理。
3、进行专家与司法合规论证。对公开征求的意见和建议归类整理后，组织专家学者进行充分论证，以决定哪些可以采纳，哪些需要公开解释。可以通过新闻发布会的形式向社会公开。
4、修改完善草案。按照拟采纳的意见和建议对征求意见稿进行二次修改，并提供说明报告。按程序提交住建、财政、审计、银保监会和人民银行，再次征求相关政府部门意见，形成送审稿。
5、提交法规论证。形成送审稿后，提交到司法部门进行法规修订的合规性论证，征求法规合规审核部门进行审核论证。
6、提交评价审定。送审稿由牵头部门组织权威专家进行质询、评价和审定。根据专家提出的意见建议进行最后修订完善，形成定稿按程序送达相关部门会签。
7、公开发布实施。定稿完成部门会签后，以财政部名义公开发布实施。
总之，完善住房公积金财务体系是事关住房公积金事业可持续高质量发展的长远大计，目前已迫在眉睫。如果这一问题久拖不决，将会直接影响住房公积金信息的完整、准确和年报的社会公信力，抑制住房公积金管理和服务向高质量纵深迈进。因此，必须引起行业和相关部门的足够重视。当今条件下，我们有足够的勇气和智慧面对这一问题。只要敢于直面问题，并善于解决问题，一个健全、完善的住房公积金财务体系必将支撑这一事业高质量可持续发展。住房公积金行业必将为人民安居乐业、实现对美好生活的期望做出新的贡献。
（作者：张秀萍）