摘要：本文深入剖析了我国住房公积金制度在当下住房市场发展新阶段所遭遇的诸多挑战，同时强调了对其进行改革的紧迫性和必要性。伴随住房商品化的持续推进以及市场多元化的演变，传统的住房公积金制度亟待与时俱进，以更好地适应新的形势。文章通过借鉴新加坡廉政金制度的成功实践经验，开创性地提出将廉政金职能融入我国住房公积金制度的改革构想，旨在达成住房保障与公职人员廉洁性的双重目标。
关键词：住房公积金；廉政金；制度改革；新加坡经验；住房市场
住房公积金制度作为我国住房制度改革的关键一环，旨在通过职工与单位的共同缴存，增强职工的住房购置能力，推动住房市场的繁荣发展。然而，随着时间的推移，住房市场的供求关系发生了深刻变化，住房公积金制度也面临着一系列严峻挑战。与此同时，廉政建设始终是我国政府工作的重点，廉政金制度作为一种有效的反腐手段，已在部分国家和地区得到成功应用。因此，深入探讨将住房公积金制度与廉政金制度相结合的改革路径，具有重大的现实意义和深远的战略价值。
一、我国住房制度改革的沿革与发展进程
（一）单位住房福利制度的形成（1949-1978年）
这一时期，住房的商品属性得以延续，公私并举，住房建设持续推进。1958年起，我国开启私有出租房屋社会主义改造，绝大部分房屋纳入国家经租房机制。1966年“文革”爆发后，北京市多达8万余户、54万间、约765万平方米私人房产被迫交公。历经这一系列变革，单位住房福利制度逐步成型。
（二）住房制度改革的探索与试点（1978-1994年）
1978年改革开放后，我国积极探索将住宅出售给职工，即政府统一建设，以土建成本价向居民出售。1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，明确“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。1994年7月，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，致力于构建与社会主义市场经济体制相适配的全新城镇住房制度，推动住房商品化、社会化进程；加速住房建设，改善居住条件，满足城镇居民日益增长的住房需求。
（三）住房制度改革的全面推进（1994-1998年）
这一阶段的关键政策包括：1994年国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》，旨在建立契合社会主义市场经济体制的新型城镇住房制度；1995年试点成功的住房公积金制度，逐步为职工购房提供资金支持；1996年开始施行的经济适用住房制度，为中低收入家庭构筑了住房保障的坚实防线。
（四）住房市场化的全面实施（1998-2003年）
1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出停止住房实物分配，逐步推行住房分配货币化；建立并完善以经济适用住房为主导的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。同时决定，1998年下半年起停止住房实物分配，逐步实现住房分配货币化。至此，我国施行近四十年的住房实物分配制度正式退出历史舞台。
（五）住房制度的调整与完善（2003年至今）
这一阶段的核心政策涵盖：2003年开始实施土地招拍挂制度，有力地规范了土地市场；2005年开始推行的“国八条”，进一步强化了对房地产市场的调控；2007年开始施行的保障性住房制度，大幅增强对中低收入家庭的住房保障力度；2010年开始实施的限购政策，有效抑制了投机性购房需求；2016年房地产市场开启了一轮去库存的调控，主要政策包括降低购房首付比例、提高住房公积金使用效率、推进棚改货币化安置等；2022年央行、银保监会发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》，推出16条金融举措，促进房地产市场平稳健康发展；2023年政府工作报告提出，要加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题；同时多地也在优化调整房地产政策，包括降低购房门槛、提高公积金贷款额度等。
二、我国住房公积金制度的沿革和发展进程
（一）起步试点阶段（1991年至 1994年）
1991年，我国上海借鉴新加坡中央公积金制度，率先构建住房公积金制度。此后，这一制度在部分大城市逐步推行。在这一初始阶段，尚未形成全国性的规范制度，仅有部分大城市进行自主探索，参与职工数量有限，公积金主要用于供给端，范围狭窄且制度不明晰。
（二）全面推广阶段（1994年至 1999年）
1994年，我国颁布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出进一步推广住房公积金制度。越来越多的城市纷纷建立起该制度，至1998年底，我国大多数城市已实施住房公积金制度。在此期间，住房公积金制度实现了进一步发展，推行城市数量显著增加，覆盖范围持续扩大，归集数额稳步提升。
（三）法制化、规范化阶段（1999年至2002年）
1999年，我国政府发布并实施了《住房公积金管理条例》，清晰界定了住房公积金的性质、适用对象、缴存、提取、使用、管理和监督等关键环节。其中特别规定，各地的公积金管理中心必须接受同级财政部门的监督，从而使住房公积金制度迈入法制化、规范化的新阶段。
（四）逐步完善阶段（2003年至今）
2003年起，全国各地住房公积金管理中心相继成立，各地住房公积金属地化管理、决策体系逐步构建完善。为进一步补充和优化住房公积金制度，住建部（原建设部）、我国人民银行、财政部以及公安部等部门先后出台了一系列相关文件。这些举措旨在破解农民群体的住房融资难题，推动住房制度改革和住房市场化进程，支持住房保障体系建设，促进租购并举，并增强人们解决基本住房问题的能力。在这一阶段，住房公积金制度的功能日益多元化，重点聚焦于拓宽覆盖面、推进保障性住房建设以及提升政策性住房金融功能等领域。
三、住房公积金制度的历史使命
（一）近年来我国深化住房制度改革的主要目的和目标
主要目的：其一，推动住房商品化、社会化进程：扭转过去以福利分房为主的模式，促使住房资源通过市场机制进行合理配置。其二，提升居民居住水平：满足民众不断增长的住房需求，切实改善居住条件。
主要目标：一是构建健全的住房市场体系：涵盖完善的买卖、租赁市场等。二是实现住有所居：保障不同收入群体均能获得适宜的住房。
（二）住房公积金制度在我国住房制度改革中起到的具体作用
1.支持住房消费：为缴存职工提供了重要的购房资金来源，助力职工实现住房梦想，提高住房自有率。
2.促进住房市场发展：通过汇聚大量资金，为住房建设和房地产市场提供了稳定的资金支持，有力推动了住房市场的繁荣。
3.增强职工住房支付能力：职工在购房时能够运用公积金贷款，享受较低利率，显著减轻还款负担。（2023年发放的住房公积金个人住房贷款，在偿还期内可为贷款职工节约利息支出约2262.96亿元，平均每笔贷款可节约利息支出约 7.91万元。）
4.资金积累与保障：形成了一笔长期稳定的住房资金储备，对职工的住房保障发挥了关键作用。
（三）存在和发展住房公积金制度的重要意义
尽管我国住房制度改革取得了举世瞩目的巨大成就，住房商品化程度大幅提升，居民居住条件得到显著改善，住房市场体系也在不断发展和完善。但不可否认的是，仍存在部分地区住房供需不平衡、部分群体住房困难等问题亟待进一步解决和优化。
住房制度改革是一个持续推进的动态过程，需要根据经济社会发展的新形势、新要求不断进行调整和优化，这始终离不开住房金融的专项支持。据《全国住房公积金公报》截至 2023年末，全国累计提取住房公积金贷款风险准备金 3356.90亿元，累计提取公租房（廉租房）建设补充资金 7560.20 亿元。
目前，通过全国住房公积金发放的个人住房贷款已形成巨大规模的资产，必须进行专业化管理。截至 2023年末，全国累计发放住房公积金个人住房贷款 4768.54万笔、15.19万亿，贷款余额为7.8万亿。截至 2023年末，住房公积金个人住房贷款逾期额 18.68亿元，逾期率 0.02%。从数据来看，住房公积金的风险管控效果显著优于商业银行的一般性住房按揭贷款。
四、住房公积金制度发展至今遇到的挑战和解决思路
（一）主要的挑战
1.制度滞后：住房公积金管理条例自制定至今，已历经二十余载。尽管期间经历了两次修订，但调整内容相对有限，致使其在应对日益复杂且快速变化的住房制度改革进程以及全新的房地产经济发展态势时，显得力不从心、捉襟见肘。随着时代的演进，各类新情况、新问题层出不穷，现有的住房公积金管理制度在众多方面暴露出明显的滞后性，无法有效应对和化解当前住房领域面临的诸多复杂挑战和深层次问题，在一定程度上制约了住房公积金制度效能的充分发挥。
2.作用下降：商品房供给关系发生变化，住房保障逐步多元化，随着房地产市场持续低迷，住房公积金逾期贷款现象逐渐凸显。与此同时，银行提供的商业性住房按揭贷款利率最低额日趋接近住房公积金贷款利率，导致住房公积金贷款原本对购房者的强大助力作用显著减弱。购房者在购房决策时，对住房公积金贷款的依赖程度和吸引力降低，住房公积金贷款在促进住房消费、稳定房地产市场等方面的关键作用受到削弱，其在房地产经济中的地位和影响力面临严峻挑战。
3.执行困难：对于那些存在历史遗留问题的企业而言，在实际执行住房公积金强制缴存的过程中遭遇重重困难。这些企业可能因历史原因背负沉重负担，若一次性强制要求其补缴住房公积金，极有可能给企业的生产经营带来巨大压力，甚至可能导致企业面临生产经营困境乃至倒闭的风险。这使得住房公积金制度在具体执行层面遭遇较大阻碍，难以顺利推进。如何在保障职工权益的同时，妥善处理好企业的实际困难，成为亟待解决的难题。
4.公平性问题：社会各界对住房公积金制度的公平性提出了质疑。缴存比例设定在5%至12%之间，且可由单位自行确定，然而却不允许职工自主选择是否缴存。这种制度设计在一定程度上引发了公众对公平性的担忧，使得部分人认为住房公积金制度在保障不同群体利益方面存在不公平之处。这不仅影响了公众对住房公积金制度的认可度和满意度，也给住房公积金制度的持续健康发展带来了一定的负面影响。如何更好地平衡各方利益、提升制度的公平性成为必须直面的重要课题。
（二）解决思路
在住房公积金的管理实践中，公务机关以及国企等单位基本能够按照最高缴存比例，合规足额地进行缴存。然而，中小民营企业普遍存在未缴或者少缴住房公积金的现象，并且存在通过规避住房公积金监管来降低用工成本的需求。中小民营企业的职工在房地产市场繁荣时期，对住房公积金贷款有较普遍的需求，会向单位要求缴纳住房公积金。而当整体经济形势出现危机，裁员潮来临时，这些职工又会试图通过投诉单位未缴或少缴公积金的方式，获取一定的经济补偿以缓解生活困境。
综上所述，总体上需要确保公务机关、国企等单位继续稳定缴存，以维持后续住房公积金贷款的资金需求。对于中小企业、民营企业、自由职业者等有享受住房公积金福利需求的群体，则可让其自主选择是否缴存。可以通过提升住房公积金政策的有利条件来激发他们自主缴存的积极性，例如进一步提高住房公积金存款利率收益，继续降低住房公积金贷款利率等。但这样的举措也会给住房公积金管理者带来一定的管理难题，因为住房公积金管理者与银行类似，主要依靠存贷利差来维持经营和管理。因此，调整住房公积金缴存的思路以及这项基金的运作管理模式，成为今后思考改革的重点方向。基于此，我们可以考虑借鉴廉政金的模式。通过这种模式的引入，或许能够为住房公积金制度的改革与完善提供新的思路和途径，更好地适应时代发展的需求和挑战。
五、新加坡廉政公积金制度的主要内容
新加坡推行的公积金制度在一定程度上有效遏制了贪污行为的发生。它对公务员的廉洁从政行为起到了显著的激励作用，促使他们为了自身利益坚守廉洁底线；同时，对贪污腐败行为形成了强大的约束，使公务员在面对诱惑时不得不谨慎权衡利弊，从而维护了公职队伍的纯洁性和廉洁性。
（一）缴纳比例
在新加坡的廉政公积金制度中，公务员个人需拿出工资总额的18%进行缴纳，政府则需支出工资总额的22%，最终将相当于工资总额40%的款项存入公务员个人的公积金账户。这种明确的缴纳比例安排，确保了公积金能够有充足的资金积累，为后续的各项机制奠定了坚实的资金基础。
（二）激励机制
该制度设计了独特的激励机制。随着公务员工作时间的延长，其公积金的积累相应增多。通过这种方式，旨在提高公务员对于廉政勤政所带来的收入预期，让他们清晰地认识到，保持廉洁奉公不仅是职责所在，更能在长期的职业生涯中获得切实的经济利益回报。这种激励机制促使公务员更加积极主动地保持廉洁，努力提升工作绩效，以争取更多的公积金积累。
（三）约束机制
在新加坡的廉政公积金制度中，有着严格的约束机制。倘若公务员出现贪污受贿等违法违纪行为，那么将毫无例外地一律取消其全部的公积金。这一规定极大地增加了公务员贪污腐败的成本和未来所面临的风险，对他们的行为起到了强有力的约束作用。因为一旦他们选择违法乱纪，就意味着将失去长期积累的巨额公积金，这对于他们来说是一个巨大的损失和威慑。
六、将廉政金制度纳入我国住房公积金制度改革的可行性
（一）制度基础
我国的住房公积金制度历经多年的发展与完善，已构建起一套涵盖缴存、提取、使用、管理等众多环节的相对全面且细致的制度体系。这一制度体系在规则制定、流程规范、监督管理等方面均有明确且成熟的规定，为引入廉政金职能奠定了坚实的制度基础。其规范化的操作流程和严格的管理模式能够为廉政金职能的顺利融入提供有力保障，确保廉政金的运作有章可循、有序开展。
（二）技术支持
当今，信息技术正以惊人的速度蓬勃发展。大数据技术、智能化管理系统、高效的信息传输网络等先进技术手段不断涌现且日益成熟。这些技术的进步为廉政金制度的实施提供了强大的支撑。通过运用大数据技术，能够对廉政金的缴存、使用等数据进行精准分析和实时监控；智能化管理系统可提高廉政金管理的效率和准确性；高效的信息传输网络则保障了信息的及时传递与共享，从而为廉政金制度的高效运行提供了坚实的技术保障。
（三）社会需求
在当前的社会环境下，加强廉政建设已成为全社会的共同呼声和强烈愿望。腐败现象的存在严重损害了社会的公平正义和经济的健康发展，人们对于建设廉洁政治、净化社会风气有着迫切的期待。引入廉政金职能正契合了这种社会发展的大趋势，能够更好地满足社会对于加强廉政建设的实际需求，有利于营造风清气正的社会氛围，促进社会的和谐稳定与持续进步。
七、将廉政金制度纳入我国住房公积金制度改革的建议
（一）制度设计
将廉政金制度融入住房公积金制度，构建统一的住房公积金和廉政金账户。住房公积金和廉政金的缴存比例依据职工的工资收入和工作年限确定，工资收入越高、工作年限越长，缴存比例越高。
新加坡的制度设计中住房公积金和廉政金的使用范围和使用条件相同，可用于购买住房、支付房租、偿还债务等特定用途。我国的廉政金制度设计，相当于为体制内人员退休后提供了丰厚的廉政金奖励，同时明确在其违反规范规定时，需要承担廉政罚款。由此，我国的廉政金不可轻易因购买住房、支付房租、偿还债务等特定用途支取使用；仅考虑如本人及直系亲属大病、家庭重大危机等情况，采取借款的形式使用，具体应承担的利率可后续详细制定。
公职人员在工作期间违反了廉政规定，除了可能面临纪律处分和法律责任外，还将按照规定被扣除一定比例的廉政金。
（二）激励机制
建立住房公积金和廉政金的奖励机制，对在工作期间表现出色、未违反廉政规定的职工给予奖励。奖励的方式包括提高住房公积金和廉政金的缴存比例、给予一次性奖励、优先享受住房公积金贷款等。
（三）监督管理
设立专门的住房公积金和廉政金管理机构，负责住房公积金和廉政金的缴存、提取、使用、管理等工作。强化对住房公积金和廉政金管理机构的监督，确保管理机构的独立性和权威性。构建住房公积金和廉政金的信息公开制度，定期向社会公开住房公积金和廉政金的缴存、提取、使用、管理等方面的信息，接受社会监督。
八、廉政金制度改革潜在的挑战
（一）利益调整
改革必然会触动不同方面的利益格局，在引入廉政金职能的过程中，可能会涉及到某些群体的既得利益需要重新调整和分配。这就需要在改革实施过程中，深入分析和评估各种利益关系，妥善协调和处理好不同群体之间的利益诉求，以避免引发不必要的矛盾和冲突。同时，要通过合理的补偿机制、过渡方案等措施，尽力降低改革对相关利益群体带来的负面影响，确保改革能够平稳、有序地推进。
（二）制度衔接
廉政金制度的有效实施需要与其他众多相关制度进行紧密的衔接与配合，如人事制度、薪酬制度、考核制度等。在制度衔接方面，需要确保廉政金制度与其他相关制度在目标、规则、操作流程等方面保持一致性和协调性，避免出现制度之间的冲突或矛盾。这就要求在设计廉政金制度时，充分考虑与其他制度的兼容性和互补性，建立有效的沟通协调机制，促进各项制度之间的良性互动和协同发展，以保障廉政金制度能够在整个制度体系中顺畅运行。
（三）实施难度
廉政金制度的成功实施需要具备一定的条件和环境，如完备的法律法规和政策体系、对公职人员的宣传教育和培训、严格的监督机制等。这些都对实施工作提出了较高的要求和挑战，需要投入大量的人力、物力和财力资源来加以保障。同时，在实施过程中可能会遇到各种阻力和困难，需要有坚定的决心和顽强的毅力来克服，以确保廉政金制度能够真正落地生根、发挥实效。
九、政策建议与实施路径
（一）政策建议
1.加强顶层设计：建立专门的机构或委员会，负责制定和协调相关政策。明确住房公积金和廉政金制度的目标、原则和框架。制定详细的法规和规章，确保制度的合法性和可操作性。
2.加大宣传力度：开展广泛的宣传活动，提高公众对制度的认识和理解。解释制度的好处和对社会的积极影响。鼓励公众参与和监督制度的实施。
3.加强监督检查：建立健全的监督机制，包括内部监督和外部监督。加强对住房公积金和廉政金缴存、使用和管理的监督。严肃查处违规行为，确保制度的公正性和透明度。
（二）实施路径
1、试点先行：选择一些具有代表性的地区或单位进行试点。在试点中积累经验，发现问题并及时调整政策。逐步扩大试点范围，根据试点结果进行推广。
2.分步实施：制定详细的实施计划，明确各阶段的任务和目标。按照计划逐步推进制度改革，确保平稳过渡。及时评估实施效果，根据需要进行调整和完善。
3.加强协调配合：建立部门间的协调机制，加强住房公积金管理部门、纪检监察部门、财政部门等的合作。明确各部门的职责和分工，形成工作合力。加强信息共享和沟通，提高工作效率和协同性。
（三）实操设想
1.选择试点，对可能出现的问题设计应对方案
在试点城市或地区，对所有公职人员（公务员、公检法其他事业单位等编制内人员），国资系统、银行、保险、证券从业的高中管理人员作为廉政金强制实施管理人员。一些单位（如上市公司）高管、独董等由单位申请后，经同级纪委监委与廉政金专业委员会共同认定为可纳入管理的人员等。
2.签订协议，保障知情权减少后续处理的矛盾
纳入廉政金管理人员的需要签订书面协议，明确知晓今后因违纪违规等行为可能造成个人廉政金被罚没。被没收的廉政金资金将直接进入廉租房建设补充资金中，让官员的违法成本直接进入惠民工程，体现了廉政金制度的公平补偿性。
3.试点地区住房公积金自由选择缴存，以公益保险金的形式存在
其他自由职业者或单位，可根据自主选择缴纳住房公积金，仍享受原有的住房公积金制度带来的便利和福利。参与原有住房公积金管理制度的单位或个人，执行原有《住房公积金管理条例》不变，只是试点区域内不再对单位或个人缴纳住房公积金做强制性要求。
4.廉政金的缴存方式与原住房公积金相同强制代缴，缴存比例应再适当提高
刚开始试点地区仅将缴存比例从原有的公积金12%调高至廉政金15%-18%，参加廉政金制度被管理人员使用自己账户资金的方式须有所变化。因个人账户资金已经具备廉政金属性，退休前就不得提取。原则上担任法人代表的领导干部在完成退休离任审计后，廉政金账户资金仍需保留监管5年后再提取。
5.廉政金的提取与使用，原则上必须退休或离职审查完成后才能提取使用
公职人员因家庭人员大病或急需购房等特殊原因需要使用个人账户资金的，须根据相关的管理规定提取少量应急资金或以贷款的形式借出部分资金使用。另外商业银行和社会金融机构也会对公职人员提供有一定的优惠利率的融资方式。此外，若对个人公积金和廉政金账户资金提供了接近公积金住房贷款的利率收益，就已经可以补偿和平衡个人使用借贷资金的成本了。
6.其他奖金的缴纳和罚没等，可根据具体的情况再制定细则
结合年度考核，对领导干部发放的绩效考核奖金，金融机构、上市公司等高管的高额奖金等，可以申请缴入廉政金账户（享受个税减免和较高的存款收益），但同时资金被锁定至退休后且明确没有违规违纪行为方可以提取。其间，也可能会根据公职人员考核或违法违规行为情况，被罚没一定的个人廉政金账户的资金。
7.廉政金的运作与管理
廉政金制度对参与者若要能保持较高的存款收益，仅仅投资与住房公积金按揭贷款可能难以实现这个收益覆盖水平。因此，今后该基金的运作应成立国家级的专业基金投资运作理事会和团队专管，才可能控制风险达到收益。若能产生溢出收益一定要投入廉租房建设补充资金或社保补充资金账户，进一步体现廉政金制度的公平补偿性。
十、结论
住房公积金制度是我国住房保障体系的重要组成部分，在新时代背景下，需要进一步完善和改革。引入廉政金职能可能会是住房公积金制度改革的一个有益的方向，通过建立廉政金制度，可以加强对公职人员的廉洁监督，促进住房公积金制度的健康发展。在改革过程中，需要充分考虑可行性和各种潜在的挑战，以不断完善思维。同时，要加强宣传和教育，提高公众对住房公积金制度的认识和理解，增强公众的参与度和支持度。在笔者探索的进程中，还需要继续充分考虑可行性和各种潜在的挑战，以不断完善思维。