住房公积金制度涉及多个方面的行政强制行为，在以往对住房公积金的研究中，有些职工和社会公共管理学者从民法和经济法的角度，对强制单位和职工缴存住房公积金、职工个人账户内住房公积金归缴存人所有但又限制缴存人必须在规定条件下提取以及管理收益分配等提出了质疑。针对于此，笔者通过学习《宪法》和相关法律认为：国家通过行政手段，强制单位把为职工补助的和扣收职工工资的一部分，以价值形态缴存入住房公积金管理中心，具有国家对职工合法的私有财产的“征用”属性。是也，非也，试做肤浅探讨，供商榷。
“征用”的概念以及国内、国际的权力来源
探讨强制缴存住房公积金是否具有“征用”属性，首先我们先说说“征用”的概念及其特征，以及国内、国际上各国政府对私有财产“征用”行为的权力来源和法律规定的内涵和外延。
（一）征用的概念
征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性地取得行政相对人财产使用权或劳务并给予合理经济补偿的具体行政行为。它主要具有三个特征：一是公益性。公益性是行政征用的核心，如果是为了个人或组织的私益，则其只能租用或购买。二是强制性。强制性是行政征用的保证，行政征用权是一种社会公共权力，可以无需相对方同意而强制征用其财产。三是补偿性。补偿性是行政征用的重要法律属性，公民合法财产受法律保护是现代社会的普遍原则，国际上各国的宪法和法律都对政府强制征用私人财产，做出了必须给予补偿的规定。
（二）国内关于“征用”的宪法、法律规定
1、我国在国家管理和法律中，运用“征用”权力由来已久
在我国国家管理中，制定法律实施国家“征用”的，除了《宪法》和《土地法》规定可以对土地征用的规定外，还包括《警察法》《专利法》《国家安全法》《戒严法》《水法》以及2007年颁布、实施的《物权法》等多部法律法规。从这些法律中不难看出，我国立法中，国家“征用”行政行为的内涵和法律规定所涉及的财产权的内容更为广泛一些。“征用”的客体不仅包括不动产，如临时征用土地、房屋等，也包括动产和劳务，如征用运输工具和通讯设备、调用人力。法律的制定中对征用行为的表述，也并不局限于使用“征用”的术语。如《警察法》就使用的是“优先使用”的表述。
2、国家把“征收”和“征用”的权力写入了宪法
我国长期实行的是生产资料的社会主义公有制，生产资料主要分布于国有经济和集体经济组织，很长的时期里，从法律上把征收和征用动产、不动产和劳务的行政行为统称为征用。改革开改后，随着市场经济体制的确立，公有制经济形式更加多样，民营经济财产和公民私有财产形式快速发展，随着对私有财产的财产权的法律保护意识逐渐增强，2004年《宪法》修正案和法律做了相应修订。关于这些修改，全国人大法律委员会编写的宪法修订释义中指出：主要也是考虑到：征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，明确区分为征收和征用两种不同情形。
（三）国际关于国家“征用”的法律和制度情况
国际上，西方国家普遍实行的资本主义私有制，保护社会成员的私有财产权更是一项基本的宪法原则，但国家采用强制手段有偿取得私人财产用于公益目的的行政行为普遍存在。
在法、德、日本等为代表的大陆法系国家的法律体系一般为成文法（制定法）。法国是较早建立公用征收制度的国家，它于1789年颁布的第一个宪法性文件即《人权宣言》中规定：“私有财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”该项规定构成法国行政征用制度的权力基础。法国法律将行政主体强制取得财产的行为分为公用征收和公用征调。
日本法律称行政征用为公用收用，是指为特定公共事业之用，而强制地取得私人的特定财产权的活动或制度。日本宪法第二十九条规定：“私有财产在正当补偿下得收为公用。”
在英、美等国为代表的海洋法系国家中，法律体系一般为既有制定法也有判例法，制定法和判例法都是正式的法的渊源。认为政府的财产征用权乃是属于主权中固有的一项权限．如：美国1789年宪法修正案第五条规定：“凡私有财产，非有恰当的补偿，不得收为公有。”美国财产权的宪法保护制度的核心不在于禁止政府对私人财产权的规制，而在于设定征用补偿这一条件性的阻却机制。这一征用条款并非赋予这一权限，而是规定了其形成的条件，其中最重要的条件就是征用必须补偿。
大家都知道，住房公积金制度是借鉴了新加坡的国家公积金制度的模式和思路，创举性的建立了我国的住房公积金制度。新加坡的法律体系，从法学上一般认为属英美法系，即制定法和判例法制度。其公积金制度的法源也是基于认为政府的财产征用权乃是属于主权中固有的权限而制定的单行法律制度。
由上可知，无论国内还是国际上，法律制度是大陆法系或海洋法系的法治国家，都认可国家行政主体出于公共利益对私有财产的行政征用是国家政权固有的权力并由宪法文件或法律予以确定。国家以强制方式征用私有财产是各国家政府或行政主体普遍采用的法律手段。
强制缴存住房公积金具有国家对私有财产的“征用”的基本特征
2004年《宪法》修正案颁布后，强制缴存住房公积金具备国家对私有财产“征用”的基本特征：
（一）具备“为了公共利益的需要”的前提
住房公积金制度是国家住房社会保障制度的基本内容，起到了以下主要职能：
1、是基本住房保障分配职能。任何国家的政府对公民基本的住房保障责任，也只能是保障“住有房”支持“有房住”而不是市场分配的“大房住”。我国实行“按劳分配”的基本分配制度，住房保障的分配也必然遵循这一原则。国家实行货币化住房分配建立的住房公积金制度，以国家权力强制用人单位在劳动者的劳动报酬中增加一定数量报酬作为国家给与的住房保障金（单位补助部分）起到基本住房保障分配的作用。应该说，按国家规定缴存的住房公积金，使职工通过租房实现“住有房”是完全可能的。
2、是住房保障分配的调节职能。《条例》第二十九条明确规定：住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。住房公积金增值收益除很少部分用于管理费用和贷款风险准备金外，全部上交给国家，并没有用于一般性的财政支出，而是用于“建设城市廉租住房”使没有取得货币分配住房的住房困难群体得到了国家提供的廉租住房保障，起到了收入分配调节，不同群体享有多层次的住房保障的功能。
3、是实现“有房住”的信贷支持职能。基于我国的生产力发展水平，分期支付的基本住房保障资金，直接支付给职工，不足以满足家庭一次性支付购建住房支出的资金需求，也不利于职工用于住房消费能力的积累。但分散的个人资金被国家强制缴存汇集到一起时，在满足职工按规定提取的同时，“涓涓细流，汇集成海”形成了比较稳定的长期住房公积金“资金池”用于了向购、建自住住房资金不足的缴存职工发放住房公积金贷款。据2018年住房公积金年度报告的数据：全国住房公积金管理机构累计委托银行发放住房公积金个人贷款达8.58 万亿元，2018年末住房公积金个人住房贷款余额4.98万亿元，占归集余额的86.04%。住房公积金贷款余额占全国金融市场个人住房贷款发放总量的16.19%，为我国从改革开放初的“住房紧缺”到现在“基本解决住房问题”发挥了历史性重要作用。
（二）由国家法律法规强制实施
1、特定行政强制缴存对象。住房公积金制度中，把“征用”私有财产的对象，限定在由国家强制所在单位给与补助，优先享有了国家提供的基本住房保障的职工群体。
2、行政法规保障。住房公积金制度的法律依据是国务院1999年第262号令发布、2002年3月24日和2019年3月24日两次修订的《住房公积金管理条例》。根据仅次于《宪法》的《立法法》的规定，《住房公积金管理条例》是国务院颁布的行政法规，是我国法律体系的组成部分，其效力仅次于法律。
《住房公积金管理条例》第三十七条规定：违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办的，处1万元以上5万元以下的罚款。第三十八条规定：违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。以上两条，均是保障国家“征用”私有财产的行政执行手段，符合《行政处罚法》和《行政强制法》规定的行政强制执行的规定。
（三）住房公积金属于职工个人所有
单位补助部分是给与职工的住房保障收入，从工资扣收部分当然也归职工所有，因而《住房公积金管理条例》第三条规定：职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。这说明住房公积金来源于职工的合法的私有财产。
（四）给予了强制缴存补偿
这种补偿表现在：
1、是提取个人账户内的住房公积金，实质是等价值补偿。《住房公积金管理条例》第二十四条规定了有六种情形之一的，可以提取住房公积金账户内的存储余额。职工的财产缴入公积金中心后，其价值形态已被用于发放住房公积金贷款，当职工申请提取时，实质上是国家给予了职工被“征用”私有财产的等价值补偿。
2、是支付了住房公积金利息。单位补助部分和扣收职工的工资都是货币形态，缴存入国家授权管理机构后，货币资产的使用权发生转移，货币价值本身并不会造成损耗，需要补偿的，是货币价值的时间价值。因而，《条例》二十一条规定：“住房公积金自存入职工住房公积金账户之日起按国家规定的利率计息。”是给予了时间价值补偿。
3、是给予申请公积金贷款的“权利”补偿。当购、建自住住房自有资金和提取自身被“征用”的住房公积金资金仍不足时，“可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款”。这种获得优惠低息信贷支持的权利也应该视为履行了被“征用”财产义务取得的一种“权利”补偿。
4、是税收优惠补偿。国家规定，单位给与职工的住房保障补助和扣收职工工资部分以及职工建、购自住住房使用住房公积金贷款的还款额可以抵扣工资额，免征个人所得税。
厘清强制缴存住房公积金的法律属性的必要性
住房公积金制度经过近30年的发展，制度设计本身的一些缺陷和理论认识不全面所导致的矛盾逐渐显现，厘清强制缴存住房公积金在法律上的国家“征用”属性，有助于正确认识住房公积金的法律属性，有助于从理论和法理上为通过改革解决这些矛盾提供依据。主要是以下几个方面。
（一）是为正确认识住房公积金“个人所有”和国家“占有”提供法理依据
一些业内人士和社会管理学者在研究住房公积金制度时，引用《民法通则》和《物权法》关于所有权人依法享有占有、使用、收益和处分的权能的规定，很直观地认为：《住房公积金管理条例》是下位法，既然职工个人账户内的住房公积金归个人所有，那么《条例》规定的强制单位和职工缴存以及对职工提取住房公积金设定严格的提取条件，限制了个人财产所有权，涉嫌和《民法通则》《物权法》相抵触。笔者认为，《民法通则》和《物权法》都是基于民法的性质产生的，所调整的是民事主体之间，也包括国家作为特殊的民事主体同其他的民事主体之间发生的民事法律关系。
而《住房公积金管理条例》是国务院制定的行政法规，是针对住房公积金领域的“部门（特别）行政法”，规范的是住房公积金管理与被管理，监督被监督等行政关系，确定了国家授权机构和行政相对人（职工）关于住房公积金管理和被管理的法律关系。在住房公积金制度中，国家行使公共权力，强制单位把职工个人缴存部分和单位补助部分的财产缴交入代表国家行使住房公积金管理权的公积金中心后，其已转化为国家占有、使用的“公共财产”。我国是社会主义公有制国家，《宪法》第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”。这也正是职工提取自己名下的住房公积金份额必须要符合《条例》规定的提取条件的根本原因。
（二）是为增值收益的归属提供法理依据
同上文所讲，社会上也有一些看法，认为既然《住房公积金管理条例》规定职工个人账户内的住房公积金归职工个人所有，由此延伸认为：住房公积金增值收益也应由作为财产所有人的缴存职工所享有。如果职工对住房公积金是完全所有权，孳息和收益应当归职工所享有。由于职工这部分财产被国家强制缴存入国家近观友的公积金中心，而且已给予了缴存人的各项补偿，住房公积金增值收益是公积金中心代表国家在管理、使用属于公共财产的住房公积金资金过程中所产生的孳息和收益，根据《物权法》第五十四条“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”，因而，住房公积金增值收益必然归国家所有，并按国务院的规定处分。
（三）是为正确开展住房公积金管理提供法理依据
我们不能讳言，《住房公积金管理条例》在法制体系中的位阶低，对单位不办理住房公积金缴存登记和不为职工缴存住房公积金等违法行为设定的处罚力度不够大，公积金管理机构对执法工作的人员、设备配备比较薄弱，有的中心被动受理职工投诉维权，不能正确行使国家行政法规赋予的行政强制权力，催缴催建中底气不足，在处理一些棘手执法问题时，感到无所适从，甚至引用基于民事法律关系的一些做法处理具体工作。另外，还有的地方基层法院为执行民事纠纷判决，到公积金中心扣划不具备《条例》规定提取条件的职工名下账户内的住房公积金。凡此种种，根源也在于对住房公积金的属性和《住房公积金管理条例》同其他法律的关系认识还不够准确。
住房公积金管理中心是国务院《住房公积金管理条例》授权的行政主体，行使国家行政法规授权的对住房公积金的行政和财产管理权，而不是对职工私有财产的管理权，缴存单位和职工个人必须履行国家法律、法规所规定的义务；按职工开设账户并记载的是职工被“征用”的财产在国家管理的住房公积金中的抽象价值份额和缴存、提取住房公积金的价值流动过程。
（四）是完善住房公积金制度的客观需要
由前文所述，很多人认为住房公积金制度是借鉴新加坡的经验建立的，国内没有历史传统和宪法、法律的渊源，这种理解是比较表象的。住房公积金制度和社会保险制度一样，都是借鉴了新加坡的社会保障中“国家、集体、个人”共同负担的模式而形成的中国特色的社会保障制度的组成部分。所不同的是住房公积金制度保障的是“居住权”，而社会保险制度保障的是“生存权”。两项制度均建立于改革开放和计划经济向市场经济体制过渡中国企改革的大背景下。所不同的是，2004年《宪法》修正案第14条增加建立健全社会保障制度的规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”同年，制定了《社会保险法》确立为法律授权的保障“生存权”的制度。
住房公积金制度则一直是由国务院依据《宪法》的职责授权和六届人大三次会议《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》制定的行政法规《住房公积金管理条例》，作为国家强制缴存住房公积金的法制基础，已经显得十分薄弱。尤其是2015年3月15日第十二届全国人民代表大会修改〈中华人民共和国立法法〉后，根据《立法法》第八条规定：对非国有财产的征收、征用只能制定法律。第六十五条规定：应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。因而有待于完善住房公积金制度的一些不足后通过制定住房公积金法律，确立行政强制缴存行为的法律性。
（五）是为住房公积金制度改革的顶层设计提供法理支持
在探索住房公积金制度改革完善的过程中，社会上出现的住房公积金“取消论”等声音，片面放大了了经过多年房地产市场化高速发展后住房总体存量的区域过剩、企业单位用工成本过高和住房公积金制度的个体分配不均衡等表层矛盾，忽视了住房公积金制度中强制单位对职工进行补助的本质是国家对基本住房保障的分配功能和增值收益用于城市廉租住房是对低收入阶层的住房基本保障的再分配功能。
另外，我们需要纠正两种认识：把住房公积金制度理解为只是一项住房资金筹集制度的认识是片面的；认为住房公积金制度可以包打天下，靠住房公积金就可以买的起房实现“有房住”的期望是不切实际的。
因而，厘清住房公积金的法律属性，可以为改革完善住房公积金制度的顶层设计提供法理支持。至于“资金池”存量紧张，住房公积金资金流动性缺乏等技术问题，当住房公积金制度在国家战略中的责任确立了，国家必然为其提供与其责任相适应的资金、措施、政策支持而迎刃而解。
综上所述，厘清强制缴存住房公积金是国家对特定群体的私有财产的“征用”的属性，从宪法、法律角度确定住房公积金的法理定位，把住房公积金制度放在经济社会发展、国家住房保障制度的全局中，承担起更强、更广泛的住房保障责任，理清完善住房公积金制度改革的顶层设计思路，才能实现住房公积金制度的嬗变和新生。