近一时期，黄奇帆先生先是建议取消住房公积金，闹得沸沸扬扬，众说纷纭。后来许是感觉到难以操作，又建议采取过渡性措施，将住房公积金合并到年金体系中去。其目的，主要是从减轻企业负担出发作出的种种设计，其初衷是好的。但是方案忽视了住房政策性金融的不可替代性和职工福利的连续性和刚性。要说负担重，各种税费、社保、年金比例过高问题对企业来讲都存在负担重的问题，都需要相对降低或者进行改革，而年金使用上的低效性和管理上的高成本也历来为公众诟病。笔者曾经就年金制度实施情况做过长时间跟踪调查，因此感觉到将住房公积金合并到年金体系也许并不是一个双赢的选项，很可能带来更多管理问题，甚至会将住房公积金特有的融资优势和职工的福利所得也丧失了，将活钱变成了死钱，所以不是一个好的药方。既然黄先生提出可以将住房公积金并入年金体系，那么我们也可以逆向思维，即把现有的年金制度合并到住房公积金，建立我国的综合公积金制度，其结果仍然成立。这样整合两个制度的优势，发挥长期支持住房消费和补充养老的双重保障作用，其实施效果要远远优于取消住房公积金的方案。

我国的年金制度和住房公积金制度

年金，主要指职业年金和企业年金，是介于国家举办的基本养老保险和市场化的商业养老保险之间的补充养老制度。职业年金是是机关事业单位及其职工依据自身经济状况建立的一种补充养老保障制度，事业单位及其职工承担因实施年金计划所产生的所有风险。职业年金于2014年10月1日实施。企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险基础上，自主建立的一种补充养老保险制度。也就是说，企业年金由企业根据经营状况和承受能力自主决定建立，不是强制的。企业年金于2004年5月1日实施。

住房公积金，是指机关事业单位、企业、社会团体、民办非企业单位等及其职工必须缴存的具有住房保障性质的长期住房储金。

住房公积金与年金，从属性上看都属于个人所有，均属于社会保障范畴，具有保障功能；最大不同点就是住房公积金是强制缴存的，而年金是自主自愿缴存的。

据人社部《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》， 2018年末全国有8.74万户企业建立了企业年金，参加职工2388万人，年末基金累计结存14770亿元。对于职业年金情况人社部始终没有公布过具体情况。经我们多方了解，到2018年末全国职业年金缴存余额为6100亿元，考虑到部分自收自支事业单位的经营状况，实际建立并正常缴存职业年金的人数不会超过全国机关事业单位住房公积金缴存人数（到2018年底，全国机关事业单位缴存住房公积金人数为4452.39万人）。

据住建部、财政部、人民银行发布的《2018全国住房公积金年度报告》披露，2018年，全国住房公积金实缴单位291.59万个，实缴职工14436.41万人，缴存余额为57934.88亿元（与社会保险的年末基金累计结存是同一口径），缴存余额中有49845.78亿元为个人住房贷款占用，实际结存资金为8023.28亿元。

年金制度与住房公积金制度比较

从基本性质上看，住房公积金是我国的一项基本住房保障制度，兼顾补充养老职能，还是一种住房政策性金融制度；而年金是一项单一的补充养老制度。

从缴存形式上看，住房公积金是强制性的，而年金是自主建立的，不具有强制性。职业年金由于主要是财政列支的一项职工福利，实际上成了自动加入机制，具备一定的强制性特征。

从覆盖面上看，住房公积金制度完全覆盖了年金缴交群体，而年金制度覆盖的只是住房公积金制度其中的一部分群体。从以上数据上分析，参加职业年金和企业年金的单位共有82.61万个，参加职工6840.39万人，分别占住房公积金的28%和47%。住房公积金缴存单位中，有三分之二为非国有单位，而两项年金制度基本上在机关事业单位和国有企业中建立，民营企业参加的很少，所以说年金缴交与否目前看与减轻民营企业负担没有多大关系，也被人诟病为给国有单位“锦上添花”的“富人俱乐部”。当企业发现年金作为一种长期激励政策对留住人才效果不明显，且进一步加大企业财务支出时，则很难愿意为这笔“额外”费用买单。如果把住房公积金并入年金体制，不坚持强制缴存的话会直接导致企业职工（包括已经缴存的和应该缴存的）这部分福利所得消失，坚持强制的话又与减轻企业负担的初衷相悖。

从管理现状看，住房公积金在国家和省级层面建立了监管机构，在设区市设立了由各方代表组成的住房公积金管理委员会作为决策和监督机构，设立了直属人民政府的管理机构，并实行集中统一管理。住房公积金建立了全国统一的业务标准、基础数据标准、账户和核算系统，建成了全国转移接续平台，形成了全国一体的信息管理系统。而年金是一种分散管理体制，职业年金由市、县两级人社部门分别按隶属关系管理，企业年金则在地方人社部门指导下由企业通过建立理事会的形式自主管理。职业年金个人缴存部分实帐管理，而财政补助部分为记账式管理，归集的资金基本没有支出和使用，处于沉淀状态，直到2019年有的省区才开展了职业年金投资保值业务；企业年金主要以企业委托的形式，由基金公司或者金融保险机构进行投资理财，受资本市场波动性影响较大，因而收益具有不确定性和一定风险。

从使用上看，灵活互助使用是住房公积金的突出特点，住房公积金除了购租房提取和退休、突发事件提取外，主要通过互助优惠低息贷款来支持职工解决住房问题。比如仅2018年通过住房消费类提取、发放贷款等投入住房领域资金22000多亿元，占全国商品住宅销售额的17.47%，支持职工购建住宅面积2.87亿平方米，占同期全国商品住宅销售面积的近20%。而年金使用非常单一，只有在退休以后分期领取，且需要缴纳个人所得税，而职业年金补充养老领取计划基本没有启动。而住房公积金退休一次提取是免税的。职业年金长期沉淀面临着很大的贬值风险。而住房公积金由于低息优惠贷款安排和全额提取使用，可以对冲资金沉淀贬值风险，同时由于不动产价格的不断上涨而获得更多的增值收益。因此来看，年金与住房公积金相比，年金是逐年缴存、一次使用，沉淀期很长，使用效率低，对提振消费的作用不明显；而住房公积金是逐年缴存、即期使用，具有显著的提振消费、拉动经济作用。住房公积金改年金，完全达不到黄奇帆先生所说的提升效率的目的；相反，年金改公积金后，却可以达到管理和使用效率双提升的目的。

从公开规范性方面看，住房公积金自2014年起，就由住建部、财政部和人民银行联合于每年5月底前，按固定格式和规定内容向社会详细公布，接受社会各界监督，运行非常规范。职工可以通过各种信息手段和方式，查询办理个人公积金业务，透明度非常高。而职业年金具体管理和运行情况始终没有见到有关部门向社会公布，企业年金也只是在人力资源和社会保障公报里有简单的几个数字，缺乏权威完整的官方信息公开披露，也没有可靠的信息平台提供查询，给公众的印象非常模糊，有限的信息只能通过新闻稿件或者代为理财的公司新闻中获得。

把年金整合进住房公积金中建立我国综合公积金制度是一种优化选择

综合公积金制度的模版为新加坡的中央公积金制度。新加坡采取强制缴存的形式，为雇员建立公积金账户，并分为三个子账户，即普通账户、特别账户和医疗账户。普通账户主要用于住房、保险、获准的投资和教育支出；特别账户主要用于养老和紧急支出；医疗账户主要用于住院费支出、部分批准的医疗项目支出。新加坡的中央公积金除了养老等功能外，还是一项别具特色的公共住房金融工具，在解决居民住房问题上发挥了非常重要的作用。但根据我国的实际，目前还不宜这样做。因为从一开始我国就采取了“分而治之”的办法，将养老与住房建立了两个不同系统和迥异的管理体制，这两个受益群体差异性很大，运行机制完全不同，受益机制也完全不同。前不久，由于医疗保险与养老保险的差异性，我国将医疗保险机构分立出来，成立了医疗保障局。我国的住房公积金管理体制也是如此，它承担了公共住房金融工具的职能，并实行现收现付制，这与社会保险的统帐结合的管理形式截然不同，资金的权属也完全不同。如果将住房公积金强制合并到社会保险系统，就会严重侵害职工的个人利益，原有的住房政策性金融职能由于与政策性目标不一致，很可能弃之不用，造成制度与政策缺位，这在当前新型城镇化快速发展的形势下，要实现中央提出的“三个一亿人”有效转移和支持“新市民”创业安家是十分不利的。据《央行2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》披露，“房贷是家庭负债的主要构成，占家庭总负债的75.9%，中青年家庭由于面临购房、成家生子、子女教育等等多方面支出压力，负债现象更为普遍，债务负担相对较重，偿债压力相对较大。”因此，在我国城镇化率还不高，居民家庭负债率特别是房贷负债率很高的情况下，取消住房公积金制度，绝不是一个明智的选择。而且，从年金的管理实践来看，尽管国家出台了一系列规范性文件，起步很早，经过多年推动，但是总体来看规模不大，受益群体难普及，管理比较松散，规范性不足，实施效果很不理想，所以并不具合并管理住房公积金的实践基础和管理基础。相反，由于年金个人所有的属性与住房公积金属性相一致，倒是可以利用我国住房公积金的管理优势、账户优势、统一核算体系以及完善的监管机制，将两个年金整体平移到住房公积金制度中，建立具有我国特色的综合公积金制度，同时大幅降低缴费比例，减轻企业负担。公积金在职工年轻时用于住房消费，年老时用于补充基本养老金的不足。届时，公积金与基本养老体系、商业养老体系相互独立，形成“三足鼎立”之势，三个“支柱”相互促进和补充，错位发展，所带来的社会效益可能会更佳。国外的很多年金体系也是独立于养老保险体系之外的，各自运作与实施效果也很好。

这样做的好处是，变年金的自主自愿为强制性的公积金，做到低缴存、广覆盖，充分保护企业特别是民营企业职工的合法权益，提高职工福利所得；使住房保障和补充养老的多目标得到兼顾，实现了全生命周期保障；解开了取消住房公积金制度带来的职工权益受损和利益补偿难题；解决了年金存在的规模小、普及困难、管理分散、收益不确定性等体制性问题。

我国综合公积金制度的定位为：住房保障、住房政策性金融、补充养老和救急等多目标社会保障制度。

在缴存比例上可以大幅度降低，由原来的“三金”合计22%-36%（年金为单位8%、个人4%，住房公积金为单位和个人各5-12%），降低为最低10%（单位和个人各5%）、最高为24%（单位和个人各12%），从而真正减轻企业负担。

集中管理个人账户。借鉴新加坡做法，在公积金账户下分设住房子账户和养老子账户，50岁以后住房子账户资金全部转入养老子账户。也可以在职工认为完成购房需要后，申请全额转入养老子账户，一旦转入则不能转回。住房子账户仍然按现行住房公积金计息标准不变，养老子账户按照投资增值水平给予较高利息。由于实现了集中统一管理、统一核算、统一委托投资，议价能力提高，其收益水平肯定高于现行企业年金的收益水平（2018年全国企业年金的加权平均收益率仅为3.01%）。

在使用上，突出住房政策性金融职能，重点支持住房消费和改善性住房支出，兼顾其他突发性事件造成的家庭困难补助。职工退休后，由养老子账户采取按月领取的形式补充养老。

统一配置各类资产。用于发放个人住房贷款、投资租赁住房、投资固定收益类产品和权益类金融产品等，从而实现保值增值。

税收优惠。继续沿袭国家税收鼓励性制度安排，新的公积金不论是缴存和领取均免征个人所得税。

住房公积金长期形成的体制机制优势，也会为合并后的综合公积金制度提供良性运行基础。比如长期开展个人住房贷款和保障房项目贷款的投融资经验，普及到所有县区和大型工矿企业的网点服务便利性，完善的账户管理和资金核算系统，便捷的信息管理系统，以及独特有效的监督管理机制和风险防范的全国电子稽查平台等管理措施，这些都是年金管理系统所不可比拟的优势。

（本文作者：王战洪  李志立）