《<国务院住房公积金管理条例>释义》指出：“住房公积金制度实际上是一种住房保障制度”。《社会保障制度建设》（全国干部学习培训教材）指出：“我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等内容”。既然住房公积金制度是中国特色的住房保障制度的组成部分，就必然从属于社会保障大体系，就应该遵从社会保障制度的普惠型和公平正义原则，由之，住房公积金制度做到劳动者和用人单位全覆盖势在必行。
一、国家层面的现行住房公积金覆盖面政策梳理
国务院《住房公积金管理条例》（以下简称条例）第二条：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金”。
建设部、财政部、人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)要求：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金”。
国务院《关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)要求：“各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民购买或租赁自住住房”。
国务院办公厅《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（国办发[2016]72号）要求：“推进扩大住房公积金缴存面，将农业转移人口纳入覆盖范围，鼓励个体工商户和自由职业者缴存”。
国家发改委等21部门《“十四五”公共服务规划（2021-2025）》提出：“扩大住房公积金制度覆盖范围，多措并举促进单位依法缴存，鼓励灵活就业人员参加住房公积金制度，优化住房公积金使用政策，租购并举保障缴存人基本住房需求”。
民政部、发改委《“十四五”民政事业发展规划》（民发[2021]51号）提出：“建立社区工作者薪酬体系和待遇正常增长机制，健全完善参加社会保险和缴存住房公积金制度”。
国务院《关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》（国发[2021]29号）要求：“推进灵活就业人员参加住房公积金制度试点”。
根据以上文件精神，职工和城乡居民个人（当然包括农民）参加住房公积金制度，在城镇购买、建造、翻建、大修自住住房提取本人住房公积金和申请住房公积金贷款并没有政策障碍。
二、“职工+灵活就业人员”与“全覆盖”关系辨析
近年来，各地积极推进灵活就业人员参加住房公积金制度试点，在实际工作中，笔者发现各地公积金中心对“灵活就业人员”的理解五花八门，把“有雇工的个体工商户”这种用人单位归类为“灵活就业人员”的有之；把“灵活就业人员”理解为职工之外的劳动者的有之；把农民、牧民、渔民归类为“灵活就业人员”的也有之，亟需规范。
（一）《中华人民共和国社会保险法释义》对灵活就业人员人员的解释。全国人大常委会法工委、国务院法制办、人力资源和社会保障部组织编写的《中华人民共和国社会保险法释义》指出：灵活就业，是与正规就业相对而言的就业状态。按照有关政策文件的规定，主要是指在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。灵活就业的形式主要有以下几种类型：（1）非正规部门就业，即劳动标准、生产组织管理及劳动关系运作等均达不到一般企业标准的用工和就业形式。例如，家庭作坊式的就业。（2）自雇型就业，有个体经营和合伙经营两种类型。（3）自主就业，如自由职业者、自由撰稿人、个体演员、模特、独立的中介服务工作者等。（4）临时就业，如家庭小时工、街头小贩、其他类型的打零工者。非全日制从业人员是指与用人单位依法订立非全日制劳动合同的劳动者。根据《劳动合同法》规定，非全日制用工是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过4小时，每周工作时间累计不超过24小时的用工形式。本法规定“未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员”可以参加职工基本养老保险、基本医疗保险，是因为按照《劳动合同法》的规定，非全日制从业人员也属于职工，一般来说，他们也应像全日制职工一样在所在单位参加社会保险。但考虑到有的非全日制职工可能在同一单位只就业很短时间，比如一个月都不到，有的还与多个用人单位订立非全日制劳动合同。因此，这样的非全日制从业人员可以按自由职业者的身份参加职工基本养老保险、基本医疗保险。由于灵活就业形式有多种，无法一一列举，所以本法中只列举了“无雇工的个体工商户”“未在用人单位参加职工基本养老、医疗保险的非全日制从业人员”两类，并以“以及其他灵活就业人员”概括之。
（二）国家统计部门对“在岗职工”的统计指标解释。“在岗职工”是在本单位工作且与本单位签订劳动合同，并由单位支付各项工资和社会保险、住房公积金的人员，以及上述人员中学习、病伤、产假等原因暂未工作仍由单位支付工资的人员。还包括应订立劳动合同而未订立劳动合同人员（如使用的农村户籍人员）；处于试用期人员；编制外招用的人员，如临时人员；派往外单位工作，但工资仍由本单位发放的人员（如挂职锻炼、外派工作等情况）。
（三）《党的二十大报告学习辅导百问》对“灵活就业人员”的解释。在72问“为什么要加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”中解释说，灵活就业主要包括个体经营、非全日制、新就业形态等三类就业方式。个体经营，主要包括从业人员在两人及以下的登记注册个体工商户、未登记注册的个体经营户。非全日制就业人员，主要包括养老、托幼、家教、保洁、搬运、装修维修等家政服务和打零工人员。新就业形态就业人员，主要包括交通出行、外卖配送、网络零售、直播销售、互联网医疗等领域的平台就业人员。新就业形态就业人员包括：一是将互联网平台作为经营载体或信息提供者实现就业的劳动者，其与平台企业之间的权利义务关系适用民事法律调整；二是依托平台就业，与平台企业之间订立劳动合同或符合确立劳动关系情形的劳动者；三是依托平台就业，工作有较大自主性，劳动过程受到平台企业的管理，不完全符合确立劳动关系的情形。
（四）权威人士对“灵活就业人员”的界定。中国社会保险学会会长胡晓义于2023年7月在《中国社会保障》杂志发表《问策灵活就业人员社保管理创新》，指出：“目前，我国对灵活就业人员的界定大体包含3类群体：一是城市自雇者；二是临时就业者，包括由乡入城初期打零工、短工的农民工；三是近年来兴起的依托网络平台谋生的新业态从业者。与“正规就业”相比，灵活就业的共同特征是劳动者没有雇主（单位）或雇主不明确、不稳定，其优点在于从业门槛低，容易创造大量就业岗位，劳动者工作选择性强、个人自我支配的自由度高等；而其普遍风险是就业质量偏低、社会保护（包括但不限于社会保险）不足。”
（五）我国基本养老保险和基本医疗保险制度对“灵活就业人员”的参保规定及全覆盖范围。
我国基本养老保险包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。《社会保险法》规定：“职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费”。《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）明确：“年满16周岁(不含在校学生)，非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险”“参加城乡居民养老保险的个人，年满60周岁、累计缴费满15年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇”。可以看出，“灵活就业人员”可以参加城镇职工基本养老保险，也可以参加城乡居民基本养老保险，直白说，“灵活就业人员”是城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险之间的缓冲地带和衔接群体，“职工+灵活就业人员”涵盖范围明显小于“城乡居民”，“城镇职工基本养老保险+城乡居民基本养老保险=基本养老保险”才涵盖了所有劳动者。
我国基本医疗保险包括城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险。《社会保险法》规定：“职工应当参加职工基本医疗保险,由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险,由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。”《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号）明确：“城乡居民医保制度覆盖除职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民。农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险，有困难的可按照当地规定参加城乡居民医保。各地要完善参保方式，促进应保尽保，避免重复参保。”可以看出，“灵活就业人员”可以参加城镇职工基本医疗保险，也可以参加城乡居民基本医疗保险，“灵活就业人员”是城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险之间的缓冲地带和衔接群体，“职工+灵活就业人员”涵盖范围同样明显小于“城乡居民”，“城镇职工基本医疗保险+城乡居民基本医疗保险=基本医疗保险”才涵盖了所有城乡居民、所有公民、所有社会成员（没有年龄限制）。
三、覆盖全体劳动者和全部用人单位是住房公积金制度发展的必由路径
学习社会基本养老保险和社会基本医疗保险的成功经验，我们可以看到，顺应国情，由于筹资水平尚无法统一，社会基本养老保险形成职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两个制度，社会基本医疗保险形成职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险两个制度。社会基本养老保险最大的成功是实现了劳动者全覆盖，社会基本医疗保险最大的成功是实现了社会成员全覆盖，都是中国特色社会保障事业发展的伟大创举。按照《宪法》规定和社会保障原理，人们获得社会保障制度帮助的机会应该是平等的，因而不应该区分城镇居民和农村居民，也不应该将农村专业合作社等组织排除在外。目前国家把住房公积金制度覆盖到了个体工商户、自由职业者、非全日制从业人员等灵活就业人员和新就业形态劳动者，当前发展环境下，在这些人群和在职职工中区分农业户籍和非农户籍（城镇户籍）已经没有任何意义。农业户籍人口在城镇居住，成为城镇常住居民已经成为常态，更是一项基本人权。因此，在覆盖范围上把农村居民纳入住房公积金制度没有政策障碍。
将住房公积金覆盖职工和城乡居民（职工之外的其他劳动者）更能表明住房公积金已经做到“全覆盖和城镇住房方面的普惠”，更能显现这些年住房公积金制度在扩大覆盖面方面的“为民服务”成果。党的二十大报告指出，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。作为一项支持居民提高居住水平的社会保障制度，将劳动者全覆盖、给予普惠应该是其应有之义，这就使住房公积金覆盖全体劳动者和全部用人单位成为必由路径。
四、对“全覆盖”后住房公积金制度的普惠型思考
现行《条例》是当年为“促进城镇住房建设”而设，没有涉及农村住房建设，调研发现，农民专业合作社等《条例》未明确的单位（组织）有参加住房公积金制度的诉求，一些农民也希望能缴存住房公积金，一些城镇居民同样希望缴存住房公积金，以期在城镇购租房时获得低利率的住房公积金贷款，也期望在农村自有宅基地上建造、翻建、大修自住住房或以合法手续获得宅基地使用权及宅基地上住房所有权用于自住时，可以申请到低利率的住房公积金贷款。也有一些城乡居民手握大量现金但不会理财，期望自己信赖的政府部门帮其理财以解决年老等情形下的后顾之忧。还有一些城乡居民（含职工）期望储备一部分资金以备不时之需。但现行住房公积金制度只覆盖国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工和城镇个体工商户、自由职业人员。农民和农村专业合作社等组织没有明确纳入。城镇个体工商户、自由职业人员进入的门槛设置较高，相当一些灵活就业人员“不得其门”。
对缴存住房公积金的城乡居民（包括农民）和职工，在农村自有宅基地上建造、翻建、大修自住住房或以合法手续获得宅基地使用权及宅基地上住房所有权用于自住的，能否申请住房公积金贷款在国家层面没有明确的政策规定。但个别地方有试点，如浙江温州龙港市试点集体经济组织成员建缴住房公积金，缴存社员申请住房公积金贷款的，需以所购建房产（含农村宅基地和农房）作为房产抵押担保。浙江绍兴市支持农村自建房屋住房公积金贷款，缴存人员符合住房公积金贷款条件的，凭合法审批手续在市域范围内农村自建房屋可以申请贷款，但需第三方担保或其他商品房作为抵押物。笔者认为，住房公积金支持农村住房建设，是实施乡村振兴战略的需要、是共同富裕的需要、是城乡经济社会持续健康协调发展的需要。是对现行《条例》的补充，并没有违反现行《条例》，是为改革完善现行《条例》提供新的思路。
五、“全覆盖、普惠型”住房公积金制度的基本定位
（一）住房政策性金融制度。住房政策性金融制度是由政府或政府机构组织运作，以扶持中低收入者住房消费为基本目的，配合和贯彻政府住房发展政策和房地产市场调控政策的一项政策性金融制度。世界主要市场经济国家基本都建立有住房政策性金融制度，各国的住房政策性金融制度的筹资和运作各有特点，并没有统一的模式，但目的基本一致，就是通过各自的制度安排主要为中低收入家庭提供购房低息贷款支持。我国的住房公积金制度通过个人存储积累和低息互助贷款支持缴存人住房消费，是具有中国特色的住房政策性金融制度，已经具有很成熟的运作模式，是促进住房建设、提高居民居住水平的重要手段。
（二）重要的补充养老制度。住房公积金在离休、退休后可以提取的制度安排客观上就是一种补充养老功能设计。中共中央、国务院发布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出“稳步增加养老财富储备，健全更加公平、更可持续的社会保障制度，持续增进全体人民的福祉水平”。目前我国职业年金、企业年金基金规模体量太小，国家养老储备严重不足，做大补充养老基金的呼声日益高涨。住房公积金制度应该在完成住房保障使命的基础上尽可能加强补充养老功能，顺应人民诉求，回应人民关切。
（三）生活困顿时的应急制度。缴存人享受城镇最低生活保障，与单位终止劳动关系未再就业、部分或者全部丧失劳动能力以及遇到其他突发事件，造成家庭生活严重困难的，可以提取本人住房公积金个人账户存储余额。住房公积金的这项制度安排弥补了社会保险的不足，使缴存人及家庭成员应对生活困难时有了一种可靠的应急机制，进一步彰显了住房公积金制度的作用。
（四）基本的民生保障制度。住房公积金支持符合规定的住房消费提取和非住房消费提取，支持购买、建造、翻建、大修自住住房贷款，支持离休、退休提取，支持应对家庭生活严重困难，支持租房，都是围绕基本民生展开的社会保障行动。人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，住房公积金只有参与创造“美好生活”才能发扬光大，将其定位为基本的民生保障制度，对进一步完善我国社会保障体系，保障人们最基本的生存权利，推动我国社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
六、建立“全覆盖、普惠型”住房公积金制度的相关建议
为充分发挥住房公积金制度的作用，支持城乡居民（含职工）更好地解决居住问题，兼顾解决养老和应急问题，推动形成新型城乡、工农关系，助力城镇建设和乡村振兴，促进城乡经济社会持续健康协调发展，实现新时代城乡高质量融合发展，以高质量的新型城镇化带动高质量的乡村振兴，形成双轮协调、双轮互促、共同富裕的崭新局面，我们建议以“全覆盖、普惠型”为基本原则，进一步完善住房公积金制度。
（一）覆盖全体劳动者。现代社会，人口在城乡之间双向流动是常态，应该破除城乡二元治理结构、应该实现城乡户籍的无差别化、应该实现制度层面的城乡无障碍流动，这就需要我们把城镇居民和农村居民在住房公积金制度安排中一体化考虑。学习基本养老保险，将职工和不是职工的所有劳动者（城乡居民）纳入制度覆盖范围。根据各地扩面经验和住房公积金发展趋势，参照国际社会保险（劳动保险）的通行做法，应将达到法定年龄并具有劳动能力的合法劳动者全部纳入制度体系，为新市民、青年人、灵活就业人员、新就业形态人员（新业态从业者）、农民全部打开建制之门，体现制度普惠性。让全体劳动者均有权参与到住房公积金制度之中，从根本上解决制度覆盖面较小的问题和公平性问题，政治宣示意义巨大！
（二）覆盖全部用人单位。《条例》明确的用人单位依法缴存，其他单位（如有雇工的个体工商户、各类乡村企业、组织等）自愿缴存。
（三）强制和自愿并存。《条例》明确的用人单位及其在职职工依法强制缴存，其他用人单位及其职工和城乡居民个人自愿缴存。
（四）灵活城乡居民缴存方式。学习城乡居民基本养老保险、基本医疗保险制度，适应个人直接缴存特点，允许城乡居民按月、按季、按半年或按年缴存。
（五）对城乡居民个人直接缴存和领取基本养老保险待遇人员的住房公积金个人账户存储余额给予补贴。考虑到职工有单位配套福利，但城乡居民只能靠本人缴存，给予居民和领取基本养老保险待遇人员住房公积金个人账户补贴，给城乡居民和领取基本养老保险待遇人员实实在在的利益，吸引城乡居民缴存，同时让领取基本养老保险待遇人员愿意延后领取住房公积金个人账户存储余额，以保障居民老年基本生活，达到公积金中心、劳动者、领取基本养老保险待遇人员“三赢”。
（六）不增加当地财政负担。给城乡居民和领取基本养老保险待遇人员的住房公积金个人账户存储余额的补贴从住房公积金增值收益中解决，不需要财政额外负担，也不挤占职工利益。
（七）农村宅基地上的自住住房可以提取住房公积金，也可以申请住房公积金贷款。缴存住房公积金的城乡居民和职工，在农村自有宅基地上建造、翻建、大修自住住房或以合法手续获得宅基地使用权及宅基地上住房所有权用于自住的，可以申请提取本人住房公积金个人账户存储余额，也可以申请住房公积金贷款。
（八）可以分期提取用于改善老年生活。开始领取社会养老保险待遇时，可以申请按月、按季、按半年、按年或一次性提取住房公积金个人账户存储余额。
（九）引入个人自愿直接缴存的概念。《条例》明确的单位，适用于强制缴存；《条例》没有明确的单位，可以自愿缴存。《条例》明确的单位的职工，只能由所在单位代扣代缴，不能个人直接缴存；其他单位的职工，可以由所在单位代扣代缴，也可以个人自愿直接缴存；居民个人自愿直接缴存。
（十）摒弃部门利益和行业偏见，一切以人民利益和经济社会健康可持续发展为重。作为国家一项重要的制度安排，促进生产力的发展是其第一要务，也是评判制度效果的唯一标准。住房公积金制度设计必须以人民利益为重，扩宽制度设计思路，摒弃部门利益和行业偏见，注重制度实效，使住房公积金为经济社会健康可持续发展做出更大的贡献。