在住房公积金实际工作中，笔者发现从业人员对“灵活就业人员”的理解五花八门，把“有雇工的个体工商户”这种用人单位归类为“灵活就业人员”的有之；把“灵活就业人员”理解为职工之外的劳动者的有之；把农民、牧民、渔民归类为“灵活就业人员”的也有之，亟需规范。

一、“360百科”对“职工”和“灵活就业人员”的定义

职工是指在中国境内的企事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者。从属性上看，职工是“以工资收入为主要生活来源”的劳动者，能取得“工资”，实质就是与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。既包括了与用人单位签订了有固定期限、无固定期限和以完成一定工作为期限的劳动合同的劳动者，也包括了与用人单位形成了事实劳动关系的各种形式的临时工、学徒工等劳动者。试用期内的劳动者，亦属职工的范畴。从范围上说，职工存在于企业、事业单位、机关中，其中企业包括我国境内的国有企业、集体企业、股份合作制企业、联营企业、其他有限责任公司、其他股份有限公司、私营企业、三资企业、外商投资企业、个体经济组织等等的职工。

灵活就业人员即自由职业者，如律师、自由撰稿人、歌手、模特、技术小工等，其工作方式自由灵活。灵活就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工商业制度和现代企业制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。主要由以下三部分构成:一是自营劳动者:包括自我雇佣者(自谋职业)和以个人身份从事职业活动的自由职业者等。二是家庭帮工:即那些帮助家庭成员从事生产经营活动的人员。三是其他灵活就业人员。主要是指非全时工、季节工、劳务承包工、劳务派遣工、家庭小时工等一般劳动者。

二、国家统计部门对“在岗职工”的统计指标解释

“在岗职工”是在本单位工作且与本单位签订劳动合同，并由单位支付各项工资和社会保险、住房公积金的人员，以及上述人员中学习、病伤、产假等原因暂未工作仍由单位支付工资的人员。还包括应订立劳动合同而未订立劳动合同人员（如使用的农村户籍人员）；处于试用期人员；编制外招用的人员，如临时人员；派往外单位工作，但工资仍由本单位发放的人员（如挂职锻炼、外派工作等情况）。

三、权威人士对“灵活就业人员”的界定

中国社会保险学会会长胡晓义于2023年7月在《中国社会保障》杂志发表《问策灵活就业人员社保管理创新》，指出：“目前，我国对灵活就业人员的界定大体包含3类群体：一是城市自雇者；二是临时就业者，包括由乡入城初期打零工、短工的农民工；三是近年来兴起的依托网络平台谋生的新业态从业者。与“正规就业”相比，灵活就业的共同特征是劳动者没有雇主（单位）或雇主不明确、不稳定，其优点在于从业门槛低，容易创造大量就业岗位，劳动者工作选择性强、个人自我支配的自由度高等；而其普遍风险是就业质量偏低、社会保护（包括但不限于社会保险）不足。”

四、我国基本养老保险和基本医疗保险制度对“灵活就业人员”的参保规定

我国基本养老保险包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。《社会保险法》规定：“职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费”。《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）明确：“年满16周岁(不含在校学生)，非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险”“参加城乡居民养老保险的个人，年满60周岁、累计缴费满15年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇”。可以看出，“灵活就业人员”可以参加城镇职工基本养老保险，也可以参加城乡居民基本养老保险。“职工+灵活就业人员”涵盖范围明显小于“城乡居民”，“城镇职工基本养老保险+城乡居民基本养老保险=基本养老保险”才涵盖了所有劳动者。

我国基本医疗保险包括城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险。《社会保险法》规定：“职工应当参加职工基本医疗保险,由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险,由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。”《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号）明确：“城乡居民医保制度覆盖除职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民。农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险，有困难的可按照当地规定参加城乡居民医保。各地要完善参保方式，促进应保尽保，避免重复参保。”可以看出，“灵活就业人员”可以参加城镇职工基本医疗保险，也可以参加城乡居民基本医疗保险。“职工+灵活就业人员”涵盖范围同样明显小于“城乡居民”，“城镇职工基本医疗保险+城乡居民基本医疗保险=基本医疗保险”才涵盖了所有城乡居民（没有年龄限制）。

五、现行住房公积金制度建制规定

国务院《住房公积金管理条例》第二条：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金”。该《条例》其中一章是“罚则”，对上述单位及其在职职工参加住房公积金制度作出了强制性规定。

 建设部、财政部、人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)要求：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金”；国务院《关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)要求：“各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民购买或租赁自住住房”；国务院办公厅《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（国办发[2016]72号）要求：“推进扩大住房公积金缴存面，将农业转移人口纳入覆盖范围，鼓励个体工商户和自由职业者缴存”；国家发改委等21部门《“十四五”公共服务规划（2021-2025）》提出：“扩大住房公积金制度覆盖范围，多措并举促进单位依法缴存，鼓励灵活就业人员参加住房公积金制度，优化住房公积金使用政策，租购并举保障缴存人基本住房需求”；民政部、发改委《“十四五”民政事业发展规划》（民发[2021]51号）提出：“建立社区工作者薪酬体系和待遇正常增长机制，健全完善参加社会保险和缴存住房公积金制度”；国务院《关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》（国发[2021]29号）要求：“推进灵活就业人员参加住房公积金制度试点”。

根据以上文件精神，劳动者个人直接参加住房公积金制度，在城镇购买、建造、翻建、大修自住住房提取本人住房公积金及申请住房公积金贷款并没有政策障碍。

六、有关思考

学习基本养老保险和基本医疗保险的成功经验，我们可以看到，顺应国情，由于筹资水平和待遇保障水平尚无法统一，基本养老保险形成城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两个制度，基本医疗保险形成城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险两个制度。基本养老保险最大的成功是实现了劳动者全覆盖，基本医疗保险最大的成功是实现了社会成员全覆盖，都是中国特色社会保障事业发展的伟大创举。

住房公积金制度作为中国特色的住房保障制度的组成部分，从属于社会保障大体系。住房公积金制度既然是社会保障制度的组成，就应该遵从“公民同权”普惠型原则，不应该区分城镇居民和农村居民，也不应该将农民专业合作社等组织（用人单位）排除在外。进一步讲，党的二十大报告要求加强灵活就业人员和新就业形态劳动者权益保障。作为一项支持居民提高居住水平的社会保障制度，住房公积金将劳动者全覆盖、给予普惠应该是其应有之义。

因此，国务院《住房公积金管理条例》明确的用人单位及其在职职工依法（强制）缴存，其他用人单位及其职工和其他劳动者个人可以自愿缴存。套用基本养老保险和基本医疗保险制度的模式，将住房公积金覆盖职工和城乡居民（职工之外的其他劳动者）似乎更能表明住房公积金已经做到“全覆盖和城镇住房方面的普惠”，更能显现这些年住房公积金制度在扩大覆盖面方面的“为民服务”成果。