住房公积金行政执法是指住房公积金管理机构依法对违反住房公积金法规的行为作出行政处理，实施行政处罚等行为的总称。住房公积金行政执法的本质源自于住房公积金制度，就住房公积金制度本身而言，从上世纪90年代建立以来，在体制内单位人构成城市居民主体的社会背景下，适应福利分房向市场化购房转变的城市住房保障制度改革的需要，为城市居民提供住房消费专项支持方面，发挥过重要的历史作用。但是随着改革开放的逐步深入，经济社会形态和劳动就业结构日益发生深刻变化，非公经济及其从业人员占比日渐上升并发生重心反转，现行的住房公积金制度设计，尤其是强制缴存的制度根基受到巨大冲击，公积金行政执法作为制度设计中“强制力”的具体实现方式，如何从法制规范的角度为住房公积金事业谋求发展，如何运用法律手段有效维护职工住房公积金的合法权益，如何处理好营商环境建设和企业义务履行间的突出矛盾，已成为当前行政执法亟待解决的实际问题。

近几年来，受时代经济转型发展和国内国际金融环境影响，一些国有、私营企业出现经营困难，大面积职工面临集中性裁员和再就业选择，从而导致职工围绕“五险一金”所衍生出的行政执法案件，呈现逐年递增的态势，案件类型也从单一诉求转化成双重诉求。2017年，成都中心受理行政执法案件177件，均为投诉单位逾期不缴、少缴公积金；2018年受理行政执法案件564件，其中，涉及单位不建制的行政处罚案件197件，涉及单位逾期不缴、少缴公积金案件367件；2019年，受理行政执法案件338件，其中，涉及单位不建制的行政处罚案件92件，涉及单位逾期不缴、少缴公积金案件246件；截止2020年5月，受理行政执法案件54件，其中，涉及单位不建制的行政处罚案件8件，涉及单位逾期不缴、少缴公积金案件46件。从案件涉及欠缴单位的性质看，主要集中在劳动用工密集型、零售型企业及事业单位中的编外人员。具体如下：

同时，成都中心作为行政执法的主体，在开展公积金行政执法过程中，深刻感受到现行公积金制度在实际运行中，折射出的潜在法律风险及制度缺陷日益突出，已不能满足住房公积金发展以及职工维护自身住房公积金权益的实际需要。尤其是单位强制性缴存缺乏有效监管，导致单位住房公积金未规范建制以及职工公积金未缴、少缴、漏缴和无故停缴等问题大面积存在，让欠缴单位处于长期的违法事实中，容易形成社会不稳定因素。制度机制的不完善，也使得住房公积金行政执法陷入进退两难的境地，由此引发的行政诉讼案件逐年递增，经统计，成都中心行政案件数量已从2015年的2件上升至2019年的60件。2020年以来，因职工和企业起诉，人民法院已受理涉及中心的行政案件共计72件，诉讼理由大多来自职工“起诉中心行政不作为”和企业“起诉中心行政执法行为不当”等诉由。

（一）职工维权救济途径单一、耗时周期长

《条例》第36条第三款规定“职工有权揭发、检举、控告挪用住房公积金的行为”，但对单位不按规定为职工缴存住房公积金，没有明确提出职工的维权渠道。目前，住房公积金纠纷并未纳入劳动争议或人民法院裁判的范围，迫使职工只能通过向住房公积金管理部门主张其权益。而中心身处单位与职工之间，无论是强制要求单位进行补缴或判定职工的诉求不成立，都会将原本属于单位与职工之间的矛盾，转化为单位、职工与住房公积金管理中心之间的矛盾。另就行政执法程序而言，行政执法权限因缺乏联动机制，从职工投诉到主张实现，需经历立案、调查、审理、下达责令通知、申请法院执行等工作流程，个案耗时周期较长。

（二）行政执法追诉、追缴期限亟需合法界定

现行《条例》未就欠缴公积金的追诉、追缴期限作出明确规定，根据建设部、财政部和中国人民银行联合印发的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）文件精神，“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定。单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。”这是现阶段住房公积金行政执法追溯时限的主要依据。从主张权益的对象看，此类争议职工大多为企业已退休职工，欠缴公积金年限跨度较长，对于职工在用工期间的工资基数的争议较大，计算标准难以统一；对于维护企业正常经营来讲，退休职工群体的一次性补缴金额巨大，沉重的“历史账单”势必演变成“压死骆驼的最后一根稻草”，让本已举步维艰的企业面临破产。

（三）缺乏必要的行政执法检查权

现行《条例》未明确赋予公积金中心必要的行政执法检查权。在开展住房公积金行政执法调查中，当单位拒绝配合或提供虚假证明时，由于缺乏对用人单位的财务会计报告、财务收支资料、会计账簿等进行合法调查的职责权限，导致无法对用人单位与职工的劳动关系、工资标准等关键环节进行核实，难以掌握用人单位客观、真实、具体的运营情况。实践中，由于职工缺乏以往劳动关系存续证明、工资印证资料等原始凭证，用人单位又拒绝配合取证，而仲裁或诉讼对职工主张权利的追溯期设置较短，难以客观反映职工真实的用工时限和工资基数。

（四）行政处罚后续措施有限

《条例》第37条规定“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的处1万元以上5万元以下罚款”。此条明确规定住房公积金管理中心具有行政处罚权，但是《条例》并没有就行政处罚权的操作细则，作出详细而具体的规定。实践中，当出现用人单位不为职工办理缴存登记或开设公积金账户时，尤其是在收到行政处罚（罚款）后仍然拒绝办理的，根据行政处罚“一事不再罚”原则，作为管理部门，缺乏对欠缴单位的处置手段，无法对未建制或欠缴单位形成强有力的震慑。

（一）探索多渠道维权途径，有力保障职工的合法权益

积极推进公积金地方立法进程，通过地方立法逐步探索并完善多渠道法律维权途径。据调研，国内个别城市已在地方立法中对职工多渠道维权作出规范，如天津住房公积金管理中心在《天津市住房公积金管理条例》第48条中明确“职工可以直接向人民法院起诉单位不缴或少缴住房公积金事宜”，为法院受理此类案件提供了依据。结合成都实际，可积极借鉴兄弟中心的有效经验，尝试通过在劳动仲裁或诉讼中明确“劳动争议仲裁委员会和人民法院在受理职工工资、社会保险纠纷方面的仲裁或起诉申请时，应当告知职工如有住房公积金的诉求，应一并提请仲裁或起诉”，更为快捷有效的保障职工合法权益。

（二）规范设置欠缴公积金追诉、追缴期限

从立法层面限制欠缴公积金的追诉、追缴期限。对于欠缴公积金的追诉期，重点应基于两个方面综合研判：一是从欠缴发生日开始，职工保有投诉权的最长时间；二是对于单位欠缴的公积金，职工有权追缴的最长期限。对于追诉时限，可借鉴《劳动人事争议调解仲裁法》对于劳动争议仲裁有效期的相关规定，以“一年的有效时间”为参照标准适当放宽至两年作为追诉期限，以当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。对于公积金的追缴期限，鉴于公积金欠缴根本上源于制度设计本身的缺陷，且时间跨度较长，涉及人数众多，如不设置追缴期限，绝大多数单位根本无法承受，如因追缴公积金导致大面积企业破产倒闭，不仅有违于职工的真实诉求，也不利于营商环境建设，建议从立法层面将公积金追缴期限与追诉期限按同一标准设置。

（三）赋予公积金中心强制力执法权限

一是赋予公积金中心必要的行政执法检查权，明确授权公积金中心对用人单位的会计账薄、财务会计报告以及其他财务收支情况的资料进行检查的权利，以便公积金中心行政执法能有效开展。

二是对单位不缴、少缴公积金的行为，可借鉴增设司法执行中普遍采用的“滞纳金”执行方式，对作出责令限期缴存决定后，仍不履行补缴义务的用人单位实施惩戒，直到用人单位履行补缴义务为止。以期形成一定的警示效应，提高缴存单位自觉守法的意识。

（四）多渠道强化公积金政策法规的宣传教育

充分利用门户网站、广播、电视、报刊和官方微博等多种方式开展法制宣传教育，普及住房公积金法规政策，系统介绍住房公积金的基本知识和住房公积金中心的行政执法职能，提高社会群众对住房公积金的认知，增强单位依法缴存公积金的意识，从而更好地分配有限的行政执法资源，维护缴存职工的合法权益。 

（本文作者：熊炜）