今年，李克强总理多次在国务院常务会议上对灵活就业有关工作作出部署，提出要“取消对灵活就业的不合理限制”“灵活就业支持政策要对农民工和城镇居民一视同仁”。国务院办公厅发布的《关于支持多渠道灵活就业的意见》也明确，要在创业就业、技能培训、劳务市场设立、养老保险缴存等多个方面，对灵活就业人员给予帮助和支持。住房公积金作为一项普惠性的政策性金融制度设计，理应在支持灵活就业人员住房消费、促进城市建设和地方经济发展方面做出相应贡献。
一、灵活就业人员建缴住房公积金的必然性
（一）新时代下新业态发展的需要
随着市场经济的深入推进，从业人员的就业情况更加灵活多样，他们中不乏自由职业者，或是单人、多人组成一个市场主体。他们的经营状况也更加复杂。虽然灵活就业人员如此“灵活”，但作为市场经济的独立主体和社会成员的一份子，他们的“安居梦”仍然是一项重要的民生保障工作，需要包括住房公积金制度在内的民生政策给予帮助和支持。
（二）发挥住房公积金制度普惠共享优势的需要
住房公积金制度自上世纪90年代诞生以来，就以推进住房从实物分配向货币化分配改革、实现“安居梦”为己任，其基本原理是通过自助、互助的方式，帮助制度体系内的缴存者提升信用，以政策性的优惠利率解决购房融资难题。由于特殊的历史条件，住房公积金制度的覆盖群体主要是城市在职职工，但即便如此，住房公积金的制度设计内涵仍为普惠共享。经过近30年的发展，住房公积金的普惠共享优势已得到市场和缴存者的充分认可，制度覆盖的张力得以不断激发。显然，将游离于制度体系之外的灵活就业人员吸纳进来，既是住房公积金作为民生保障制度发展的必然需要，也是普惠共享的核心特质发展的应有之义。
（三）城市发展中优化营商环境的需要
当前，灵活就业人员群体的组成规模庞杂，已是城市经济发展的重要组成部分。以笔者所在的江苏常州市为例，作为灵活就业人员的重要组成部分的个体工商户，到2020年6月底已达40.91万户，带动就业82.94万人，占市场主体总数的64.83%。显然，帮助这部分群体解决住房问题，让他们在城市安居乐业，不仅能推动城市民生保障建设，实现社会的和谐发展，更可以优化营商环境，为城市发展留住人才，促进城市建设和经济发展，全面提升城市发展的竞争力。
二、灵活就业人员建缴住房公积金的难点问题
相较于现行的住房公积金缴存和使用制度，灵活就业人员在缴存和使用意愿上更加灵活，管理也更加复杂，对政策设计的吸引力也要求更高。因此，将灵活就业人员纳入住房公积金制度需要着重思考和解决当前四个方面可能面临的问题。
一是如何界定灵活就业人员与在职职工的身份问题。将灵活就业人员纳入住房公积金制度体系，如果无法将其与在职职工的身份界定清楚，会给住房公积金制度扩面工作带来左右为难的困局。一方面，目前住房公积金制度覆盖率普遍不高，大量应建未建职工游离在制度之外。灵活就业人员的加入，事实上是放宽了准入资格、降低了准入门槛，易让应建未建的在职职工混入其中，导致在一定程度上消解用人单位应尽的法定缴存责任，模糊职工与单位在缴存住房公积金方面的矛盾边界。另一方面，在当前深化“放管服”改革，实行简政放权的大背景下，如果通过增加证明材料、增设证明环节的方式对灵活就业人员的身份进行严格审核，则不仅不符合改革发展的大潮流，也使住房公积金的惠民政策有“叶公好龙”之嫌。
二是如何提升灵活就业人员建缴住房公积金的可持续发展力。与在职职工不同，灵活就业人员建缴住房公积金纯粹依靠政策的吸引力。因此，缴存意愿会呈现一定的阶段性特征，即在房地产市场快速发展、个人住房消费迫切的时候，缴存意愿强烈；相反，在房地产市场低迷、个人住房消费不足的时候，缴存意愿淡化。这样的阶段性特征易导致灵活就业人员的缴存动力不足，积极性不够，会给自愿缴存政策的可持续发展带来不利影响。
三是如何加强灵活就业人员申请住房公积金贷款后的管理。由于灵活就业人员缴存住房公积金的目的性强，在建缴的初期会严格履行按时、足额履行缴存义务，在办理住房公积金贷款后，享受政策性优惠利率的权利后，义务的履行力将会大大减弱，贷后停缴的现象或将层出不穷。而受限于当前住房公积金管理手段的不足，住房公积金管理中心对贷后停缴的管理缺乏必要的刚性，这将导致灵活就业人员缴存住房公积金的权利义务错位，无法体现对等性。
四是如何解决灵活就业人员住房公积金资金使用率过高的问题。灵活就业人员缴存住房公积金更多的注重权利享受，也将导致其资金使用率过高，挤占有限的资金池，加大住房公积金管理风险。以江苏常州市推出的针对个体工商户及其雇员、自由职业者的个人缴存政策为例。2020年9月末，该市住房公积金个贷率109%，资金供需紧张，而同期个人自愿缴存者的个贷率更是高达497%。由于个人自愿缴存和在职职工缴存同处一个资金池，个人自愿缴存者过高的个贷率势必会挤占更多的使用资金，加剧了住房公积金管理中心资金流动性紧张，因此不得不采取轮候、提高贷款条件等被动措施，在一定程度上影响了在职职工的资金使用权益。并且，个人自愿缴存者的就业、收入等情况变数更大，给资金使用带来更大风险隐患。
三、开展灵活就业人员建缴住房公积金的建议
（一）合理界定对灵活就业人员身份，促进住房公积金制度全面执行
现阶段在职职工强制缴存仍然是当前住房公积金制度发展主要方式，开展灵活就业人员自愿缴存是一种有益的、必要的补充，但不是消解或替代。因此，在推进灵活就业人员自愿缴存时，一是要明确规定，并大力宣传灵活就业人员非在职的身份特点。二是要有简便易行的界定方法。目前，以是否已由单位建缴社保作为判断灵活就业人员非在职身份的标准，是一个相对简单有效的办法。建议住房公积金管理机构要加强与当地社保机构的信息共享建设，并随着大数据的全面应用，可逐步扩大到省内、全国范围，以此规范在职职工建缴途径，督促单位依法合规建缴住房公积金。
（二）创新灵活就业人员自愿缴存的政策扶持，充分激发缴存的积极性
相对而言，以个人名义建缴住房公积金的有很大一部分是期望在城市落户发展的新市民和新兴业态从业人员，帮助他们实现安居梦不仅体现了社会保障的重要作用，也能为城市留住人才、营造良好营商环境发挥作用。因此，增强灵活就业人员自愿缴存的政策吸引力，引导树立“先积累再消费、边积累边消费”的正确住房消费观具有重要意义。建议在取得财政、人行、税务等部门的支持同意下，可在政策设计上加强支持。
一是加大财政支持力度。可以在住房公积金的增值收益中列支部分资金，根据灵活就业人员的缴存年限、使用情况等，按比例给予适当补贴，以弥补住房公积金低存带来的收益损失。
二是实行个税抵扣。可以加强与税务部门合作，对灵活就业人员的缴存资金进行个税专项抵扣，减轻一定的支出费用，吸引更多非单位在职职工自愿缴存。
三是设计多样化的贷款产品。可以根据灵活就业人员的缴存时长、账户余额、使用频次等条件进行综合测算，确定贷款额度；对于贷款额度不够需要进行组合贷款的，可以根据额度、履行缴存义务、个人信用等实行级差利率，且级差利率低于商业银行基准利率。
（三）完善灵活就业人员的缴存管理，促进其权利义务对等
灵活就业人员实行的是自愿缴存，但不能因为“自愿性”特征就放松对其管理，而应按照“互惠互助、权责对等”原则，从建缴、贷前、贷后等方面不断完善管理。
一是实行自由缴存、灵活取用。缴存上继续实行“限高保低”，在不超过当年度强制缴存模式的上限和下限内，由缴存者自主确定月缴存额；提取使用上要保证相对自由灵活，提高其缴存积极性。
二是实行契约式管理，提醒告知权利义务对等。在灵活就业人员开户建缴时，尤其是申请贷款时，应着重强调建缴的权利义务的对等性，可通过契约的形式签订补充协议，充分告知履行按时、足额缴存住房公积金的义务。
三是便利性与惩罚性相结合，督促履行义务。一方面，通过由同一家受托银行办理灵活就业人员的缴存和贷款，推行逐月还贷等便利性的还贷方式，帮助缴存者更好、更方便地履行缴存义务；另一方面对恶意贷后停缴的，可通过提前收回贷款、纳入征信惩戒等惩罚性方式，加强震慑。
（四）创新对灵活就业人员缴存的资金使用管理，建立风险管控机制
相较于强制缴存，灵活就业人员自愿缴存在缴存规模、使用频次、风险控制等方面存在较大差别，建议两者的资金管理应有适当区分。
一是扩大灵活就业人员自愿缴存的资金来源渠道。可采取按月或按周期趸缴、年内多次调整缴存额度、与配贷系数挂钩的灵活缴存方式，开展面向灵活就业人员自愿缴存的定向银行融资，对自愿缴存进行收益补差和个税抵扣，允许提取资金作为购房首付款等，吸引灵活就业人员缴存，从而稳定资金池的相对规模。
二是实行“分账记录、资金共用”的形式建立资金池。可采取分级核算模式，将自愿缴存的财务核算纳入强制缴存的同一账户内，分账记录，使自愿缴存的资金池保持相对独立。既可以保证自愿缴存不会较大程度挤占强制缴存的资金使用，又可以发挥强制缴存的资金规模效应，支持自愿缴存的资金池。
三是按不同比例计提风险准备金。根据自愿缴存的贷后风险实际情况，合理计提风险准备金，重点加强对自愿缴存资金使用的风险管理，解决自愿缴存过高的个贷率和贷后停缴可能带来的资金风险问题。
（江苏常州 周翔）