住房公积金是我国改革开放以来一项重要的住房改革政策和民生保障举措。当前关于住房公积金的“存废之争”，实际上是对住房制度和公积金工作的片面认知；取消公积金为企业减负，也是疫情之下单方面考虑企业经济负担的短期行为；将公积金转化为年金的考虑，仍缺少对房地产体系、金融体系、社保体系改革的深入探究，治标不治本。改革住房公积金制度才是符合事物发展方向，唯一正确的选择。
笔者认为，住房公积金制度改革需要重新审视顶层设计，应该放在完善住房保障体系、调控房地产市场、助力新型城镇化建设，以及服务金融改革和社会主义市场经济“双循环”新决策的大背景下来考量和研究。
一、我国住房公积金制度运行现状
住房公积金对保障城镇居民基本住房和改善性住房发挥了重要作用
据《全国住房公积金2019年年度报告》显示，截止2019年末，全国共有322.4万个单位、1.49亿名职工建立了住房公积金制度，累计缴存16.96万亿元，累计提取10.42万亿元，占累计缴存额的61.46%，账面缴存余额6.54万亿元，减去贷款余额后，实际结余资金9461.52亿元。
累计为3620.88万户家庭发放公积金贷款9.80万亿元，贷款余额5.59万亿元，个贷率85.48%，贷款市场占有率15.61%。2019年为贷款职工平均每笔节省利息支出9.13万元。累计提供城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金3958.86亿元。
特别是近几年来，住房公积金制度覆盖面不断扩大，更多惠及非公企业职工和新市民群体。资金使用率连续4年达到120%，贷款职工受益面达到38%，中低收入者和年轻人得到了最大支持。
住房公积金对企业成本负担的影响相对较小
一方面，住房公积金实质上是单位支付给职工的住房工资。另一方面，住房公积金实际上对企业成本负担影响较小。据国家统计局有关数据显示，2018年末全国私营企业1561.4万个。据《全国住房公积金2019年年度报告》显示，城镇私营企业及其他城镇企业缴存职工178.13万人，仅占全国私营企业总数的11.4%，小微企业建制率更低。
同时，2016年6月起，国家实行了阶段性降低企业缴存例的政策，最低按照企业和个人各5%的比例缴存，生产困难企业可申请缓缴，该政策延期到2020年4月。今年为疫情冲击，国家又出台了新的缓缴政策。据了解，私营企业实际上多数按照低收入基数（甚至是最低工资标准）、最低缴存比例缴存公积金，而且没有全员缴存，只给管理层、技术和业务骨干缴存，作为留住骨干和人才的激励手段。
若取消公积金或者降低缴存比例，实际上对企业成本整体上影响并不大，反而会直接减少职工收入和还贷能力，降低缴存职工的住房消费预期，弱化广大缴存职工的幸福感和获得感。
住房公积金职能作用发挥偏离初衷，保障基本住房演变为促进房地产市场发展
住房公积金贷款和商业住房贷款共同组成了当前我国的住房金融供应体系。2019年末，我国城镇化达到60.6%。在城镇化不断加快推进，新市民“安居”需求迫切，中低收入家庭改善型住房需求旺盛的大背景下，商业金融遵从效益优先原则从事盈利性业务，不可能以低成本、低利率服务社会公益事业。实际上，“低成本、低利率”的住房公积金贷款政策，不仅保障了广大中低收入家庭的基本住房消费资金需求，而且逐渐成为了地方政府调控房地产市场的重要政策工具和金融手段。
二、房地产扩张和房价过度上涨，引发深层次社会问题亟待解决
一是城市商品住房供给总体呈现饱和状态。一方面，个别地方一度出现了所谓的“鬼城”；另一方面，旱涝不均，中高收入家庭拥有多套住房甚至别墅，而低收入家庭和贫困家庭面对高涨的房价，无力购房，望“房”兴叹。
2019年，住建部相关专家表示，现在中国住宅人均套数1.1套，人均建筑面积月35-40平方米。如果按照一家三口人来核算的话，平均每家的住房可达3.3套。据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的《2017年中国城镇住房空置分析》显示，2017年我国城镇地区空置住房6500万套，住房空置率为21.4%，二线、三线城市明显高于一线城市，其中商品房的空置率在所有住房类型中位居第一，达26.6%，近年来呈现出持续上升趋势。
二是给广大民众带来了沉重的住房压力和家庭经济负担，而且弱化了住房公积金的住房保障功能。
据中国人民银行《2019年我国货币政策执行报告》显示，2019年末，全国城乡住户贷款55.3万亿元，其中个人住房贷款30.2万亿元，占比54.6%。另据央行调查统计司近期对30个省市3万余户城镇居民家庭资产负债调查情况看，我国居民家庭资产分化明显，金融资产占比低，房产占比超七成。城镇居民家庭负债率56.5%，房贷占家庭负债的75.9%。且暴露出：部分低资产家庭资不抵债，违约风险高；中青年群体负债压力大，债务风险较高；刚需型房贷家庭的债务风险突出。
三是房价的不断上涨，催生了商品住房的金融功能，房市成为了投资者的热土。通过金融杠杆撬动，房市成为了名副其实的资金“储水池”。房市“储水池”过大，影响了货币市场资金流向，股市缺乏长期稳定的投资作为主要支撑，导致实体经济市场融资渠道匮乏特别是中小微企业“融资难”“融资贵”，造成实体经济缺乏长足的资金支持和发展后劲。
三、住房公积金制度改革的建议
将住房公积金、住房保障和房地产调控纳入社会主义市场经济、扶持实体经济发展、货币资金宏观调控、刺激国内消费市场的大环境内考量，只有在这样一个大背景下，定位住房公积金制度改革的走向，才具有现实和长远的重要意义。
进一步发挥住房公积金对住房保障和房地产调控的职能作用
住房保障需要市场化运作和政府调控有机结合的思维模式和管理方法。完善我国住房保障体系，必须坚持市场“看不见的手”和政府“看得见的手”有机结合相互作用。
遵循市场和政府各就各位的规律性要求，我国住房保障必将出现一个符合我国国情的局面，即：少数高收入家庭住房自行购置，政府可给予必要的税收等手段调节；贫困家庭和无能力购房者，由政府提供以公租房、廉租房为主的住房供应体系来兜底解决；中间部分为中低收入家庭，数量占比最大，可以走市场购买的路子。住房公积金对中低收入家庭、贫困家庭和无能力购房者，在政策制度和资金保障上应该发挥更大更积极的职能作用。
按照中央“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的总要求，应进一步完善我国住房保障制度。
一是调整住房供给及标准，在继续支持首套住房和改善性住房的基础上，适应人口政策变化和住房改善需求，调整和提高城镇居民住房面积和建筑质量标准。
二是城市住房供应，重点在存量房和增量房的总体调控和结构性调控上下功夫。
三是土地供给应结合国家城市发展的长远布局规划和现实需要，“因城施策”，保证住房用地有效供给，保障城市居民基本住房和改善性住房的供给需求。同时，下决心抵制“土地财政”。
改革和建立完善以住房公积金为核心的住房金融政策体系
当前，全国缺乏一套统一高效严格的住房金融政策保障和调控机制，作为调控住房保障和促进房地产业平稳发展的利器。按照中央关于“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，应综合运用金融、土地、财税、价格、投资、法制等手段，加快建立和完善有效保障住房和调控房地产业平稳健康发展的长效机制，有效防范化解金融市场风险。
对此，新时期以住房公积金核心的住房保障职能作用不仅不能削弱，而且应该改进和加强，集住房、金融功能于一体，发挥好三个方面职能作用：
一是为最广大的中低收入家庭解决住房问题，提供低利率的政策性贷款支持；为贫困家庭和无能力购房者，提供租房的资金保障。
二是将住房公积金制度定位或转变为国家新时期调控房地产市场和解决城镇居民住房问题的重要的住房金融政策工具。更重要的是可以疏导房市“储水池”，将房市资金“逼”入资本市场，激活股市投资，为实体经济、经济回升提供强大的社会资金支持。
三是着眼于推进城镇化和乡村振兴发展大局，拓宽住房金融政策工具融资渠道，使之成为拉动内需消费、扩大乡村振兴投资的重要手段，促进房地产行业和相关行业的健康持续稳定发展。
成立政策性住房银行或国有公司，强化住房金融政策调控职能
综合考虑，有两个途径值得探讨：
1、成立国家政策性住房银行或者国有公司
以住房公积金为依托，成立中国特色的政策性住房金融机构，或者嫁接到国家开发银行等政策性金融机构，实行全国一盘棋的垂直管理体制，发挥政府的宏观调控和住房保障职能。同时，允许入市投资，实现保值增值。
政策性住房银行运营管理模式：一是资金主要来源于企业和职工缴存的住房公积金、新市民自愿缴存的住房公积金、中央财政注资。拓宽融资渠道，通过发售债券等方式向社会融资，运用合同储蓄吸引中高收入人群、自由职业者等的自愿储蓄。
二是将商业银行的住房项目贷款和个人贷款功能划转到政策性住房银行，商业银行不再发放住房类消费贷款和项目投资性贷款，进一步提升国家宏观调控能力。
三是改革住房公积金归集管理模式，缩小住房公积金缴存差距，力求缴存水平均衡、机会均等，改由税务部门代征。
四是适应“租购并举”住房体系要求，降低住房公积金提取门槛，保障中低收入家庭购房及还贷提取、贫困家庭和无能力购房者的租房资金需求；提高住房公积金贷款额度，满足中低收入家庭刚需和改善性住房的需求。
五是通过“高存低贷”等措施，优化增值收益分配格局，“取之于民，用之于民”。
2、逐步融入社保体系和股市投资，发挥更大经济社会效益
学习新加坡公积金的做法，逐步实现住房公积金与养老金、医疗保险金、年金等社会保障资金的贯通，在职工没有购房提取、贷款需求的情况下，可以用于治病和养老。积极探索入市投资，努力实现住房公积金安全高效的保值增值，为激活资本市场和企业发展提供长期稳定的资金来源。
（本文作者：山东日照 王弘）