住房公积金制度作为中国社会主义市场经济体制下的基本住房保障制度，经过二十多年的发展，成绩斐然，对社会的影响力不断增强，已经成为我国住房货币化分配的重要形式。

长期以来，住房公积金制度以其政策福利性方式解决了大量中低收入者的住房问题，充分体现出制度本身的安居保障作用，但是人们似乎忽略了住房公积金在全社会起到的“工具性”作用，只习惯于将其作为一种政策性规定，这对公积金制度作用发挥的认识无疑是片面的或者欠缺的。住房公积金既是国家实施住房保障的制度性安排，更是国家健全住房保障制度和房地产市场调控的工具，笔者认为，对住房公积金“工具性”属性关注度不高、拓展度不够，在很大程度上已经影响了其在引导房地产市场健康发展、调控房价等方面作用的发挥，同时对“工具性”认识不足也间接造成了住房公积金制度社会影响力不足，导致公众对住房公积金制度重要性认识不到位，特别是在企事业单位落实劳动者权益时有意无意的忽略住房公积金，往往是对养老、医疗、工伤等制度建立比较重视，而对缴纳住房公积金总是处于规避状态。

说住房公积金是“工具”，是基于目前其在市场经济大背景下所起到的直接或间接的社会经济影响而论，住房公积金的使用、运行方式、政策手段均会给我国的房地产大环境带来影响，甚至是重要影响。

2019年全国住房公积金年度报告可以说展示了住房公积金行业一张可圈可点成绩单，向全国人民交出了一张合格的答卷，亮点频出：一是缴存方面惠及群体持续增加，缴存单位与数量屡创新高，非公有制经济缴存职工占比稳步增长。二是提取使用群体和金额进一步扩大，住房租赁成为增长亮点。三是贷款发放快速增长，重点支持了职工基本住房需求，首套房贷款占总贷款发放笔数的近九成。这是报告的基础数据框架，我们看到基础数据的的同时，更应该看到数据背后住房公积金姓“房”的宗旨没有变，住房公积金在国家住房市场当中所起到的“平衡轴”作用愈发明显。

住房公积金占全国住房信贷市场的比例在连年提高，有的地方公积金贷款发放额已经占据了四分之一甚至更高的比例，公积金在房地产市场的调控方面已经起到了“风向标”的作用。房地产市场发展的初期，市场占据了主导地位，房地产市场“过山车”式的发展，市场也形成了较大的泡沫。目前我们国家正在综合运用政策手段、金融手段、实物保障等手段对房地产市场进行综合调控，践行习近平总书记“房住不炒”的重要指示精神。细数调控房地产市场的各种经济手段，无论从政策职能还是资金流量、对房地产市场影响力及常态作用发挥方式上看，住房公积金都是承担宏观调控的良好手段，是一种理想的工具杠杆。

住房公积金在房地产市场当中所起的“工具性”职能在2008-2009年的振兴房地产市场经济中发挥了“排头兵”的作用，受当时全球金融危机的影响，房地产市场处于低迷状态，相关部门手中有效的“炮弹”泛善可陈，只有住房公积金能够拿得出、用得上、见效快。于是，降低首付比例、提高贷款额度、延长贷款期限、放开二套房贷款、降低缴存门槛、向中低收入家庭倾斜等一系列公积金政策密集高调的出台。一时间，公积金手段成为各地政府拯救房市的良方利器，纷纷效仿，且立竿见影，达到了政策预期效果。

仅从公积金单一部门层面来讲，国家顶层设计并未给予住房公积金制度在调控房地产方面的工具性职能，仅将其功能设定于满足职工住房保障，或者根据上级精神要求被动调整相关政策，这就使公积金的作用趋于市场背后的隐形化，并出现了近几年的住房公积金“有无存在必要”“鸡肋公积金”及资金沉淀保值增值等等的种种议论。用住房公积金资金去支持保障房建设也只是从资金量方面去发挥作用，老百姓看不到、摸不着，感觉与调控房地产并无太大关系，全国多数地区用公积金支持保障房建设也大多已停止。公积金部门有时看到了市场的过冷过暖，但是绝大多数时候只能作壁上观，或跟在国家金融新政之后，被动适应，无法主动采取积极措施参与进来发挥应有的“工具性”作用，更谈不上立足于国家发展大局和大市场的的战略地位去发挥能动性作用。

近一年来，高层多次会议指出“不能将房地产作为短期刺激经济手段”，推进房地产市场平稳健康发展，笔者认为在此环境下发挥住房公积金“工具性”意义更为明显。住房公积金制度是建立现阶段我国房地产市场调控机制、政府运用政策手段解决职工住房问题的一个结合点。通过对住房公积金在市场中的灵活运用，将房价调控在合理范围之内，使之与经济社会发展水平和社会购买力相匹配。因此在政策层面有必要予以补充和完善相关政策规定，建立住房公积金与房地产市场和国家经济政策的联动机制，通过公积金政策的灵活运用和资金的动态平衡达到引导、调控房地产市场的根本目的。对于全国300多个公积金中心来说，还要根据当地经济、社会和房地产发展状况，结合地方政府的需求，主动出击，主动作为，充分利用公积金自身贷款、提取、资金投放等手段，促使房地产市场保持在稳健、可控范围之内。

既然要发挥住房公积金的“工具性”作用，就要匹配相应的方式方法，笔者认为有以下三种形式：

第一是给予买卖双方互等的双向调控手段，包括最长贷款年限、最高贷款额度、贷款基数认定、首付款比例、特殊案例贷款、贷款提取互通条件等。

第二是刺激性调控手段，包括开展异地贷款、商业贷款转公积金贷款、公积金账户对冲贷款、组合贷款、参与保障房建设、扩展提取范围等。

第三是抑制性调控手段，包括贷款轮候、贷款次数限制、差别性利率等。这三种手段的综合运用，资金投放量的大小、时间的快慢，都会对房地产市场产生引导性作用，对购房者产生较强的心理预期，从而对市场走向产生干预作用。

过去很长一段时间，公积金是立足于自身“资金池”的大小来自发适应，或者是由于政府对房地产市场要求的内部性被动适应，以后的公积金工具属性的发挥应更加注重外部性的发挥，与国民经济和房地产市场相对接，与国家大政方针相适应主动进行调节控制行动。

重新认识和强化住房公积金的工具性属性、活用公积金“杠杆”效应是科学发展观的内在要求，是完善市场经济的需要，是维护职工合法权益和加强住有所居保障的需要，也是住房公积金自身发展壮大、提升影响力、发挥能动性的需要。

（本文作者：山东泰安 贾靳超）