浅析将公积金中心转型升级为政策性住宅银行
5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》公布，明确提出：“改革住房公积金制度。”如何改革完善住房公积金制度？笔者一直主张将住房公积金管理中心转型升级改制为政策性住宅银行。为此，特将积淀的一些思考和建议与大家分享。
一、住房公积金制度存在的主要问题
我国现行住房公积金制度或多或少存在着一些问题，归纳起来主要有以下方面：
一是在顶层设计方面，制度定位、目标定位不明。
二是在管理运作方面，机构定位模糊，设置五花八门，监管手段乏力。
三是在功能作用方面，住房公积金支持职工买房、租房的基本功能没有得到充分发挥，住房公积金制度实际作用在萎缩。缴纳住房公积金的购房者仍然面临着公积金贷款门槛高、手续复杂、贷款额度低等问题。尤其是中西部地区和中低收入家庭，住房公积金对他们买房的支持力度仍明显不足。
四是住房公积金覆盖率偏低，不公平性突出。住房公积金的不公平性主要体现在缴存环节，如缴存范围不公平、缴存比例不一样，多数地区最高比例和基本比例弹性大，缴存金额数量的不公平等诸多方面。
五是在内部管理方面，缺乏必要的利益激励机制，管理队伍人员素质普遍偏低。这些问题，不同程度地阻碍了我国住房公积金制度健康快速发展。
二、住房公积金制度还将继续发挥的重要作用
住房公积金制度的建立和发展，对于改善和保障公民的住房问题、实现居者有其屋的宏伟目标、为推进住房保障体系建设、新型城镇化建设、促进房地产业和金融业的发展发挥了重要的作用。未来，住房公积金制度在以下两方面将继续发挥更大作用：
（一）在住房保障体系中的主体作用
中央已经确立住房公积金制度在住房保障体系中的主体地位。
一是中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第45条：“建立更加公平可持续的社会保障制度……健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”；
二是十九大报告指出：“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。论述表明，住房公积金已经被明确纳入我国社会保障制度体系，因此住房公积金也属于住房保障制度体系。
目前的住房保障体系，一般包括廉租房、公租房、经济适用房等保障，其中绝大部分是实物性保障，覆盖的核心是已经具有城镇户籍的出现住房困难的特定人群，将大量急需城镇住房的非户籍人员排除在外，远远没有达到覆盖全民的程度。
住房公积金制度则以覆盖面广、保障对象普遍、保障方式多样、保障力度强而超出现有住房保障体系。它投入的大量资金，帮助以中低收入为主要对象的缴存职工解决了住房问题，不仅覆盖了城镇固定职业的人员，也覆盖了大量的灵活就业人员；不仅覆盖了本地户籍人员，还覆盖了非本地户籍人员，保障范围具有普遍性、全民性。住房公积金制度以多样化的保障方式实现对缴存人的保障：缴存的住房公积金增强职工住房消费自我积累，发挥自助保障作用；提供政策性低息购房贷款，发挥互助保障作用；增值收益用于廉租房补贴及建造补充资金，支持特殊性住房保障，发挥社会公益作用。缴存人大病、退休提取住房公积金，又将保障延伸到其他民生领域，扩大了保障范围。
更为重要的是，住房公积金制度符合住房保障的发展方向，即住房保障的根本问题是提高人民住房消费的支付能力，最终实现货币化保障。尽管经济适用房解决了局部性住房价格问题，廉租房解决了特殊性租房救助问题，公共租赁住房解决了“夹心层”住房有所居问题，只有住房公积金是解决普遍性住房支付能力问题。因此无论从保障的范畴还是力度，今后住房公积金都应当成为住房保障的主体，成为我国住房保障体系的重要组成部分，起着基础与核心作用。
（二）住房公积金制度在住房金融中的重要作用
住房公积金制度已成为政策性住房金融主要力量，它以政府信用为依托，通过法规政策优势，以职工和单位缴存的形式，集中筹集资金，运用存款、贷款、购买国债等方式，支持职工和住房开发单位融资，促进住房的建设、消费和流通，具备了住房金融的特性与功能。不仅如此，它还通过资产证券化、抵押、授信等金融工具，疏通、理顺资金渠道，加速资金周转，提高资金使用效率，促进了住房再生产过程中资金的良性循环，在新时代将继续承担发展住房金融的职责。
住房公积金贷款巳占据了一定的住房金融市场份额。住房公积金以贷款为主要金融工具，加大发放个人住房贷款力度，开拓住房金融市场，住房公积金贷款余额占各类住房贷款比例持续上升。《全国住房公积金2019年年度报告》显示，2019年末，住房公积金个人住房贷款率85.48%，个人住房贷款市场占有率15.61%。一些地区住房公积金个人住房贷款余额已超过当地银行等金融机构。同时住房公积金还通过提供廉租房建设资金、贷款贴息、支持非开发类住房贷款等进入了住房建设、分配的相关领域。随着住房公积金贷款及其他金融工具的开发，在金融市场的占比将进一步扩大。
住房公积金制度成为了政府促进住房金融平稳发展的杠杆。住房市场逐步低迷的时候，政府通过放宽住房公积金贷款条件以剌激住房消费、激活住房市场。住房市场过度活跃时，政府又通过调整住房公积金贷款政策，抑制住房投资投机需求。政策性住房金融体系已初具雏形。
因此，住房公积金制度以其独有的政策性特征、稳定的筹资能力、住房消费参与面广的特色、多样化的金融手段、不断提高的风险控制水平、稳步提升的住房贷款佘额占比，将继续以政策性住房金融性质，为多元化的市场、多层次的住房制度服务。
三、住房公积金制度改革思路及措施
（一）基本思路
在做实并完善住房公积金的缴存、提取、贷款政策体系和运行机制基础上，转型升级改制为政策性住宅银行，配合国家城镇化战略，将住房公积金制度改革充分融入到“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”国家战略中，吸引新市民、城市居民、农村居民广泛参与，建立起以保障公民基本住房需求为目的的新住房制度。
“多主体供给”中，住房公积金应该充分利用其结余资金，积极参与保障性住房建设；“多渠道保障”中，住房公积金应该着眼于对中等收入特别是中等偏下群体购买和租赁自住住房的“中端支持”；“租购并举的住房制度”建设中，住房公积金不仅应该在缴存者购买普通自住住房上发挥支持作用，还应该在缴存者租赁自住住房中发挥作用。力争在缴存人员购买、租赁普通自住住房中提供“一揽子”综合解决方案，抢占住房保障和住房金融制高点。
（二）建议和意见
笔者以为，不妨将目前的住房公积金管理中心转型升级改制为政策性住宅银行，同时提高统筹层级，实行省级统筹。政策性住宅银行实行自愿缴存机制，制度设计原则：自愿缴存，缴存多样，高存低贷，存贷挂钩，以贷促存。
1.高息吸存：即通过较高存款利息促进自愿缴存。不设基数，不定比例，定额缴存，存款利息优惠（两年期定期存款利率）。可选择存款方式，一次性存入规定的额度或按月按不同档存入最低存款额度等方式。
2.低息贷款：关键和核心以较大幅度的低贷款利率优惠发放住房贷款。
3.存贷挂钩：一是根据存款方式匹配相应倍数的贷款额度。贷款后，已经缴存的存款不动，在贷款还清时本息一并使用；
二是实行差别化计息。一方面分贷款期限计息，如5年以内（含5年）2.75%；5-20年（含20年）3.25%；20年以上，上浮10%或者20%。另一方面根据住房套数实行差别化利率，首套刚需实行基准利率，改善型住房上浮10-20%等。
上述利率还可以低些：改为政策性住宅银行后，取消了廉租住房补充资金，资金运营产生的收益可以用一部分进行弥补。
4.低盈利：在收益确保自身发展的基础上，尽量缩减盈利目标。
5.国家层面要考虑：一是资金来源。国家财政注入资本金；国家财政提供政策性存款、贷款利息补贴；人民银行提供专项融资或政策性低息资金来源；积极拓宽其他融资渠道。保证住宅银行的资金充足率，防范存款和贷款期限匹配问题出现的流动性风险；
二是贷款规模控制管理。比照商业银行做法，全国总盘子控制，对各地根据当地存款量、经济社会发展情况、房地产市场情况、人们住房需求情况等因素，实行额度控制管理，每年年初向社会公布；
三是机构运行需要国家财政、税收、央行等方面提供优惠政策；
四是积极参与公租房建设等。
（本文作者：高远刚，系宜宾市住房公积金管理委员会办公室副主任、宜宾市住房公积金管理中心政策法规科科长）