住房公积金制度运行近30年来，帮助许多职工圆了住房梦，但其结构性的矛盾也逐渐显现，追寻筹集住房资金以解决中低收入居民基本住房问题的初心，显得有些力不从心。2020年初的疫情让经济一度停摆，对中小微企业运行成本和中低收入家庭的开支造成一定的冲击，进而引起全民聚焦公积金的存废。前几年行业内部酝酿的改革完善公积金制度议题，被中央深改组摆上优先议事日程。
作为我国唯一的政策性住房金融制度安排，公积金制度改革究竟路在何方？如人饮水，冷暖自知。1.5亿左右的缴存职工，近8个亿的就业人员最具表决权（其中农民工达2.9亿人,占就业总人口的37%左右）。随着十四五规划和内循环大战略的实施，中产阶层进一步壮大，收入群体将发生结构性迁移，3个亿的农民工也将成为新的中低收入主体,也就是未来的新市民。据统计，2020年农民工人均居住建筑面积20.4平米，其中在500万以上人口的城市只有15平米左右，仅为城市居民的50%。其实，住房公积金制度改革的主要逻辑很简单，就是如何进一步加大对包括农民工在内的中低收入家庭的支持力度。
中央关于新时代加快完善社会主义市场经济体制意见，指出要吸收借鉴国际成熟市场经济制度经验。住房发展中，有许多国际经验和教训值得我们学习借鉴。笔者试从理论研究角度进行了粗浅的梳理，以求拨得云开见月明。
一、住房保障与住房市场孰先孰后
新加坡是居者有其屋的国际典范，成功之处不仅仅是公积金制度优势,而是其住房保障优先于住房市场的发展策略。新加坡的中央公积金制度，本来是向老年退休职工提供的基本生活保障，1968年，对公积金法进行重大修改，允许低收入人员动用公积金购买组屋，符合条件的低收入人员可以动用公积金账户存款支付20%首付，余额不足可向国家申请贷款，并且每月缴纳的公积金可偿还房贷，从而保障他们在不影响正常生活下仍可购房。从1966年到1973年，基本解决了低收入人群的房荒问题。70年代以后新加坡经济腾飞，中等收入群体崛起。于是1975年以后，公积金购房不再仅仅面向低收入人群，同时向中等收入群体开放。
先保障后市场的策略，还体现在先组屋后市场化住宅，60年代公积金面向低收入家庭，70年代拓展至中等收入家庭，从1981年开始，中央公积金政策又开始移步市场化住宅，允许符合条件的居民提取公积金购买市场化住宅，从资金上支持市场化住宅发展。截止1990年底，新加坡的住房问题基本得到解决，住房自有率达87.5%，90%的人口居住在政府提供的组屋里。2003年1月起，新加坡政府才开始允许商业银行向组屋购买者提供按揭贷款。显然，新加坡是先保障后市场、先照顾低收入后拓展中等收入、先公积金贷款后商业贷款、先组屋后商品住宅，这是住房保障由低到高的阶梯化覆盖延伸，与国际通行做法截然相反。
正如绿水青山就是金山银山。其实，住房保障、住房市场也是一体两面，住房保障做好了，住房市场才能基础更实、发展更稳。我国的住房公积金制度一直面向中低收入家庭，其贷款群体中低收入家庭一直保持在90%以上,但是这个90%是不完整的90%。新加坡的公积金覆盖率极高，除了极少数人群和高级公务员，绝大多数从业人员都参加了公积金储蓄，而我国公积金缴存人仅占城镇职工基本养老保险人数4.35亿人的34%，占全国就业人口的19%。因此，面向中低收入家庭，公积金制度改革仍需初心不改、笃行致远。
在改革路径上，是抓紧向灵活就业人员以及农民工群体扩面，还是加快公积金机构金融化改造以及公积金贷款的资产证券化，很显然，前者显得更为迫切。
二、强制缴存并非灵丹妙药
许多人会认为新加坡住房政策的成功在于公积金制度安排，不可否认，新加坡强制储蓄型的公积金制度在解决居民住房问题、稳定房地产市场上起到积极的作用。但是，强制缴存的住房金融也不一定是灵丹妙药。南美的巴西和北美的墨西哥也有类似住房公积金的强制储蓄制度，但其成效远不及新加坡。
墨西哥政府1972年首先为私营企业建立劳动者住房公积金，劳动法规定雇主必须将员工工资的5%缴存。同年又为政府公职人员建立国家公职人员住房公积金。两个基金管理运行分开独立，均实行全国统一管理体制，一方面通过法定的强制储蓄手段，建立稳定的资金来源，为缴存人提供低于市场利率的住房抵押贷款；另一方面还为低收入缴存人提供政府补贴，提高其住房支付能力。经过40多年发展，住房公积金制度已经成为墨西哥的基本住房制度，是政府引导住房发展的主要政策调控工具，在住房抵押贷款市场份额占比达80%以上。而巴西的强制性住房储蓄资金，是全部交给住房银行运营。巴西1964年建立了国家住房银行，1966年设立了工龄保障基金，强制性要求雇主将员工薪水的8%缴入专门账户，工龄保障基金是住房银行的主要资金来源，住房银行还接受居民的自愿储蓄存款。
为解决中低收入人群的住房问题，两个国家不断推进住房改革，但政策的实践背离了其最初的目标。巴西国家住房银行20余年间建设的近500万套住房仅有5%提供给了收入低于三倍最低工资水平的群体，住房贷款的大部分福利流向工作稳定、信用良好的中产阶层，住房银行的自愿储蓄对低收入人群的帮助也有限。后期由于恶性通货膨胀和工人工资水平的下降造成工龄保障基金的资金池枯竭，强制储蓄不足，加之政府过于大包大揽，债务和坏账过多，财政也不堪重负，1984年巴西住房银行倒闭清算。巴西贫民窟问题依然严重，城市化率86%以上，但仍有25%以上的居民住在贫民窟。掉入拉美中等收入陷阱的墨西哥也一样，贫民窟问题并未缓解。
再看我国的住房公积金，当下的强制缴存也存在四个方面的困境。
一是市场份额不断下降的困境。不可否认，在住房金融市场的早期，强制储蓄发挥了不可代替的重要的启动作用。因为住房作为家庭生活必需品，在早期，住房融资的获得性不高，只能依靠家庭储蓄和民间借贷筹集购房资金。但是随着住房金融市场的快速发展，商业银行逐渐主导住房贷款市场，政策性金融的市场份额必然呈下降趋势。新加坡建屋局的市场份额从2005年的46%，降至2016年的16.7%。日本的住房金融公库1965年前是唯一的按揭贷款机构，到2007年市场份额仅为20%。但是与发达国家相比，我国还没有全面实现住有所居，公积金市场份额就已经出现下行曲线。我国的住房公积金消费类提取和发放个人住房贷款占全年商品住宅销售额，2016年近25%，2018年下降为17.47%， 2019年继续下降到15.61%。市场份额的下降，意味着支持力度的减弱。
二是缴存使用单一低效的困境。新加坡住房发展的成功不仅仅是公积金的强制储蓄，而是作为一个城市国家，可以做到全员覆盖+高比例缴存+低价格组屋。而我国住房公积金，是部分覆盖+高比例缴存+高房价，其效果必然打折扣。同时，新加坡、中国、巴西、墨西哥作为国际上为数不多的强制住房储蓄的国家，新加坡雇主和雇员缴存比例分别为5—20%、6.5—16%，中国的是唯一实行雇主和员工双向5—12%等比例强制缴存，而且新加坡和巴西的储蓄账户是具有养老、医疗、失业综合功能，新加坡还附加了具备投资性质的资产增进计划。新加坡的公积金使用政策更加灵活，对组屋业主贷款，可以将更多家庭成员列为联名业主共同提取还款，等等。这些就克服了强制储蓄的单一、低效的缺点，更加贴合民众的多元化需求，也更具有吸引力。
三是缴存人结构分化的困境。事实上，20年来经多轮的楼市调控，我国住房消费市场发展突飞猛进，超出许多人的想象。公积金缴存人中有2套房、2次贷款的越来越多，拆迁、棚改、新农村建设带来的多房户大量出现，已经失去贷款资格。由于缴存收益较低，他们的提取欲望也就是公积金工资化的诉求十分迫切。没有贷款需求和贷款资格的人群，缴存收益最大化是他们的集体诉求。这也给了非法中介有机可乘，公积金骗提骗贷现象屡禁不止。2020年6月审计署向全国人大报告指出，审计17省发现套取挪用、违规发放公积金贷款399亿元，12省的21个市有2千多人通过77家中介，使用虚假购房资料和劳动合同等，骗提骗贷5.09亿元。说实在话，由于力量有限、缺乏大数据比对手段，最基层的公积金管理部、分中心也是防不胜防、苦不堪言。
四是高比例强制缴存不可持续的困境。更为重要的是，刚性的强制储蓄也具有临界点，就是市场主体的成本利润的控制线。相对新加坡公积金的36%左右、墨西哥的5%、巴西的8%的企业负担，我国五险一金的人员工资负担最高峰时在50%左右，明显偏高。上世纪九十年代的公积金缴存企业90%以上都是国营或集体企业，易于强制缴存。30年发展下来，劳动力市场已经发生巨变，80%以上就业人员都是由民营企业吸纳，劳务派遣和跨区域流动的灵活就业人员大量涌现，民营企业对成本核算更为敏感。公积金只是五险一金的一部分，在养老和医疗两大主要社保基金紧运行的情况下，住房公积金强制缴存覆盖也越来越难，2016年、2017年、2018年全国公积金实缴职工同比分别增长5.42%、5.15%、5.09%，2019年为3.08%，增幅加速下降。也就是说，面对复杂的多元化市场主体，收支平衡压力加大的社保基金，住房公积金单一的高比例的强制缴存模式不具有可持续性。
三、住房储蓄银行需要成长土壤
在西方国家，德国政府是正确处理住房的经济性和社会性两种属性的示范，他们市场和保障并重发展，实行政府主导、市场参与的住房发展模式。1970—2017年，德国GDP上涨16.1倍，而房价涨幅年均仅1.8%，47年仅上涨了2.3倍。其住房自有率较低，2012年时为45%，2013年，约有57%的人住在租赁住房中。其住房金融体系多元化，最大特色是面向中低收入阶层建立了自愿参加、政策促进的住房储蓄制度，政府建立的储蓄银行在抵押贷款市场上占30%的份额。
其运行特点是自愿+激励，先存后贷、存贷结合，利率固定、低息互助，政府对缴存人和发放住房补助的企业主都有奖励，还有存款利息免税政策，除了政府财税支持，德国的低市场利率、规范的住房租赁市场也是运作成功的重要条件。德国政府并不任由市场供求关系调节房租水平，如果房东超过合理租金的20%就构成违法，超过50%就构成犯罪。地方政府可对二套或以上房屋征收二套房税，税率约为当地平均房价的10%且每年都需要交纳。稳定的房价和稳定的房租，让民众能够真正的安居。
德国的住房储蓄银行是一种定向为储户购建房服务的互助契约储蓄系统，任何居民连续4—6年存入一定数额的定期储蓄存款，存足一定数额就取得贷款权。一般储蓄达到所需贷款额的40%—50%时才有贷款资格，即存一贷一、指数配贷，配贷指数是与客户存款利息和合同金额成正比的，贷款周期10—15年。其存贷利率是挂钩约定的，保持2.5个百分点左右的利差，先存多存早贷，当会员购房时政府按其每年储蓄额的一定比例支付补贴，对低收入居民可获得贷款总额14%贷款补助。储户不需要贷款时，取款自由，银行除支付约定的利息外，还给付一定的利息回报。
在德国，有86%左右的人可以享受不同额度的购房补贴和租金补贴。德国还有专业性住房金融机构抵押银行配合储蓄银行运作，抵押银行往往是综合性银行的子公司，通过发行抵押银行债券进行融资，可以与储蓄银行互补性结合，给居民提供多种组合方式的按揭贷款，既为住房消费提供可靠资金来源，又能够向二级市场融资、分散风险。很显然，完善的住房法律法规、精算化的经营管理、抵押银行的互补、政府的财税支持是德国住房储蓄银行顺利发展的必备条件。
我国在上世纪80年代就曾在烟台和蚌埠成立住房储蓄银行，90年代随着公积金制度建立，2000年蚌埠住房储蓄银行被城市信用社合并，2003年烟台住房储蓄银行改制为恒丰银行。真正引进德国住房储蓄银行的先进经验，是在2004年，由建设银行与德国施豪银行在天津共同投资成立的中德银行，其通过精算技术对资金池进行流动性管理，形成独有的专业技术。2008年中德银行扩大业务范围，开办吸收公众存款、开发贷款等业务，2012年的住房储蓄合同13.58万份，合同金额253亿元，不及东部省份的一个城市公积金管理中心的规模。目前仅在天津和重庆两个直辖市开展业务，运行近20年了，并未能在全国推广开来。
中国民众一直有储蓄传统，2019年人均存款余额6.27万元，中国储蓄率46%，远高于26.5%的世界平均储蓄率。但是，中体西用，德国储蓄银行的经验还需结合我国国情加以吸收，否则就会南橘北枳，水土不服。虽然国情和经济发展阶段不同，但是他们调动居民自愿储蓄积极性，把住房的政策金融和商业金融有机结合，并且为民众提供高效便捷的住房贷款服务，在公积金发展瓶颈期更值得去借鉴。如果将自愿储蓄的精湛管理技术嫁接到成熟的住房公积金制度上，也许会更加健康成长。
四、完全市场化的两难和迷失
2020年疫情期间，一些专家主张取消住房公积金成为舆论焦点。迷信市场万能，任由市场供求关系调节，是新自由主义经济学的核心理念，也是取消公积金论的理论基础。其实，市场有限性是市场经济的根本规律，所谓看不见的手的神话，是建立在一系列脱离实际的假设之上的，也是西方市场经济先行者给追随者设下的一个理论陷阱。只要是市场经济就会发生周期性的经济危机，造成巨大的财富损失和社会问题。新时代的社会主义市场经济不能丢弃社会主义宏观调控的特性，越是现代发达的国民经济，越要有高水平的管理和组织化程度。就公民的住房发展问题，社会的公平正义是目的，市场的功效只应该是手段。如果认为我国政策性住房金融已经完成使命可以取消会怎么样呢，有许多前车之鉴。
就拿我国的香港为例，50年代之前奉行积极不干预政策，1953年九龙屋区大火后，开始推出公共房屋政策的有限干预措施，逐渐形成市场住房供应和保障性住房供应的双轨制住房供应体系。1997年回归后，成立了香港按揭证券有限公司，促进住房按揭贷款二级市场发展，但是在面向中低收入阶层的政策性住房金融一级市场基本空白，缺少住房公积金、住房银行等这些专业机构的支持。加之将房地产作为支柱产业培养，2017—2018财政年度，土地收入占政府预算收入的五分之一，政府处于保持经济增长和解决民生问题的两难境地。香港成为全球最高房价城市之一，中产阶级置业十分困难，公屋申请量大量增加，轮候周期不断延长，出现了笼屋、㓥房、管道房，加重了社会矛盾和一些民众的戾气。
如果说置业文化是东南亚的传统，我们再看看西欧的爱尔兰。爱尔兰推崇金融领域的自由化，政策性住房金融制度一直缺位，商业银行主导房地产市场。商业银行为追逐利益盲目放贷，加入欧盟后大量资金进入国内，资金充裕利率低，人口增长过快，住房和投资需求旺盛，商业银行的顺周期直接助推房价快速上涨。爱尔兰政府面对越吹越大的房地产泡沫，自信靠市场机制的自我调节可以化解风险，只是采取连续提高利率和税收调节措施。最终，一路欢歌的房地产市场，随着2007年美国次贷危机引发全球金融危机而宣告终结。严重的债务危机使得爱尔兰银行体系濒临崩溃，政府为救市付出高昂的代价。
因此，提防房地产泡沫诱发的非理性繁荣，建立和完善政策性住房金融制度十分必要。即使如巴西国家住房银行倒闭后，也没有废除类似公积金的强制住房储蓄制度，而是转交给了联邦储蓄银行继续管理运作。2000年至2016年，工龄保障基金的个人住房贷款资金75%以上发放给了中低收入家庭。
央行行长易纲曾撰文指出，“政策性银行可以改革，政策性业务也可以招标，在国家事前确定补助标准后，可以向各种银行招标，使补助后的政策性业务在商业上可持续，如助学贷款就是一个市场化招标的成功案例。因此在市场经济下，除极少数领域外，政策性银行存在的必要性越来越小。2008年开始的国家开发银行向商业银行的转型改革正说明了这一点。”也就是说，政策性业务不一定非要办成政策性银行，政策性制度安排也可以通过市场化手段提升优化。当然，政策性业务也不是有了弊端就因噎废食，取消了之。
针对住房公积金运行风险加大的弊端，国家金融与发展实验室指出，可以探索由目前的委托代理模式转型为信托管理模式。
目前的公积金委托业务银行模式弊端较多，每年公积金机构和各商业银行签订的委托协议流于形式，一些银行看中的是公积金大蛋糕，对协助扩面和追收逾期敷衍应付，公积金贷款坏账不承担任何责任，每年的归集和贷款手续费却分文不少。纪检监察部门，对公积金在银行间动辄千万大额资金的调度不放心；审计部门，对公积金活期备付金的规模大小，还有闲置资金的银行大额存单利率有疑虑；缴存人，对放在公积金账上余额的收益低不满意，公积金窗口服务与商业银行相比，也有不小差距。
特别是金融监管还有漏洞，公积金运行仅仅是央行的利率监管，全系统5.59万亿元的贷款余额并没有完全纳入金融监管，具体的贷款审批仍然具有较重的行政色彩，缺乏商业银行那种成熟的风控系统的监控，目前逾期额近20亿元，逾期率接近上限。由于公积金和银行之间信息不对称，委托管理也给银行的金融监管造成空隙，2020年四川发生的利用公积金虚假缴存诈骗银行网上信用贷款10多个亿的大案就是例证。
而各信托机构作为成熟的金融市场经营主体，可以直接发放住房公积金贷款，并运用沉淀资金在约定范围内进行投资，减少代理层次和成本。公积金管理中心作为委托人享有代表政府监管公积金运行的权利，专注于新市民的归集扩面、公积金的政策制定调整、增值收益分配、业务运行监控等。由于信托机构具备专业的人才、信息、资金网络优势，在信托合同规定的权限内，市场化运营住房公积金，大幅提高公积金增值收益水平，同时公积金贷款和商业贷款一样，全部被纳入专业的金融监管体系，有效压降贷款的逾期和坏账，可以有效保障民生资金的安全完整，分散现有管理体制下公积金贷款操作、大额资金调度等各类风险。如新加坡公积金就是交由专业的国有投资公司实现保值增值，国有投资公司追求长期5%的利率。目前公积金普通账户的储蓄现时年利率为2.5%，建屋局的按揭贷款利率固定于储蓄利率加0.1个百分点。
随着智能公积金的推广，公积金的程序化审批不断完善，也为信托管理的业务衔接创造有利条件。如长三角区域的部分城市公积金中心已经与委托银行深度合作，为自愿缴存者设立银行手机APP，在银行各网点设置公积金业务办理终端机。
公积金不一定非得转型为住房银行，但是由委托转为信托，虽然一字之差，却是管理体制的重大变革，让行政的归行政，市场的归市场，也就是分别让专业的人做专业的事。
（江苏扬州 张邦新）