一、关于住房公积金行政执法的涵义
在实务界，对于究竟什么是住房公积金行政执法的问题，通常有两种观点：第一种观点认为，只要是在住房公积金管理和运作过程中产生的违法行为，包括决策机构（即住房公积金管理委员会）、管理机构（即公积金管理中心及其工作人员）、缴存单位和职工的行为，都是行政执法指向。第二种观点认为，“住房公积金行政执法源于住房公积金缴存的强制性”，“单位不设立住房公积金账户、不按时足额缴存住房公积金，都属于违法行为，住房公积金管理部门可责令其限期开户、缴存，直至申请人民法院强制执行。”
笔者认为，首先从主体上看，行政执法是行政主体与管理相对方之间的法律关系，即公积金管理中心作为法定授权主体对缴存单位和职工的违法行为追究法律责任。因此，有关建设、财政等行政主管部门对住房公积金管理委员会、公积金管理中心的违规行为作出处罚，以及公积金管理中心对工作人员的行政处分，均不属于公积金行政执法范畴。由此观之，第一种观点未免过于宽泛。
其次从行为对象上看，第二种观点将公积金行政执法仅仅指向单位不建账户或不缴公积金的行为，又过于狭隘。理由有二：其一，职工亦是公积金执法对象。比如《上海市住房公积金管理若干规定》第 18、19 条对职工以欺骗手段提取本人或他人账户余额，或者以欺骗手段获得公积金贷款的行为可予处罚。其二，单位其他违法行为也是公积金执法对象。如《南京市住房公积金条例》第 44 条规定，单位未办理转移、封存、变更和注销登记，不出具提取证明，拒绝提供资料，阻挠职工贷款的，可处罚款。
据此，笔者认为住房公积金行政执法是指住房公积金管理中心依法对单位和职工违反住房公积金管理法规规定的行为作出行政处理、实施行政处罚等行为的总称。该定义的理论要点为：第一，执法主体是公积金管理中心，相对方是单位和职工。第二，执法客体是单位和职工违反住房公积金管理法规的违法行为。第三，执法行为是外部行政行为而不是内部行政行为，因为其执法对象是不特定的行政相对方，适用法律依据是公开的和普遍适用的，后果直接影响到相对方的实体权利义务。第四，执法行为是具体行政行为而不是抽象行政行为，当事人可以提起行政复议和诉讼。第五，执法行为追究的是单位或职工违反公积金管理秩序的行政责任，而不是刑事或民事责任。
二、住房公积金行政执法行为的法律属性分析
如前所述，从全国层面看，公积金执法涉及《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）第37条、第38条的规定。其中第37条规定：“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处１万元以上５万元以下的罚款”。第38条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”其中，“责令限期办理”、“罚款”、“责令限期缴存”的法律属性如何，有待明确。“罚款”属于行政处罚，应无疑义。从用词上看，“责令限期办理”、“责令限期缴存”属于行政法中的责令限期改正。责令限期改正又是一种什么性质的行政行为？
第一种观点认为，责令改正是行政处罚。比如有学者认为，在行政处分的形式中，有一类是恢复被侵害的权利秩序或为使侵害不再继续而对违法者采取的处罚，称之为救济性处罚，对于权利受损害者来说，救济罚是救济措施，对违法者却是惩罚措施。也有学者认为,责令改正是申诫罚，理由是：尽管赔偿、恢复原状、停止侵害等都属于权利救济的手段,本身不具有惩戒性,但是在这些救济措施之前加上“责令”两字，性质就转换成了行政机关的职务行为，且这种行为对相对人具有非难性和谴责性，从而影响相对人的名誉，因此是一种申诫罚。
第二种观点认为，责令改正是一种行政强制措施，它是行政机关在作出行政处罚之前的一种手段，带有强制性，在手段和功能上与行政强制措施相似。
第三种观点认为，责令改正系指行政主体命令行政相对人改正违反行政管理秩序行为的具体行政行为；责令改正与行政处罚是两种不同而独立的具体行政行为，二者之间互相不能替代而且必须同步进行。
还有一种观点认为对责令改正行为法律属性的分析，不能采取一刀切的方法，而应具体情况具体分析。责令改正在不同的法律条文中具有不同的法律属性：有时是一种行政处罚,有时是一种行政强制措施，有时还体现为行政处罚的附带结果。
笔者对责令限期改正的法律属性从法条、体例、释义、理论等多维度加以分析：
第一，法条层面。虽然责令改正是行政执法实践中常见的执法手段，但《行政处罚法》第8条却没有将之列为六类罚种之一，而第23条恰恰可以反证立法当时没有将责令改正作为行政处罚的主观意愿。即便法律、行政法规之外的地方性法规或政府规章有所规定，或者只是规定对违法行为应当责令改正但没有明确其作为行政处罚，都不能贸然认定责令改正为行政处罚。据此，尽管《条例》规定了“责令限期办理”、“责令限期缴存”，但不能谓其为行政处罚。
第二，体例层面。第37条、38条位于《条例》第六章“罚则”中，是否意味着立法已将“责令限期办理”、“责令限期缴存”视为行政处罚呢？笔者认为，这种理解过于机械，同处于“罚则”章节下还有“行政处分”、“追究刑事责任”等法律责任条款。
第三，释义层面。建设部住房制度改革办公室、国务院法制办农林资源环保司、建设部政策法规司编写的《住房公积金管理条例释义》一书中写道：“责令限期办理属于责令改正范畴，不是一种行政处罚”，“责令限期缴存是一种责令改正措施，不是一种行政处罚，不适用有关行政处罚的规定”。
第四，理论层面。公积金执法是以强制手段要求不履行缴交义务的单位开设账户或者依法履行，表面上与行政强制类似。但行政法学理论上的“行政强制”是指行政机关为了维护社会秩序和公共利益，或者为了保护公民的人身财产安全，依照法律法规规定,对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产采取紧急、即时性的强制措施的行为。与责令改正相比法律特征不同，前提条件不同，法律效果不同。
基于以上分析，笔者认为，将“责令限期办理”、“责令限期缴存”理解为行政处理行为更为妥当，广义亦可谓行政管理措施。理论要点为：
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主体上，由公积金管理中心作为法定授权主体依法作出。
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条件上，实施前提是单位有违反法定义务的行为存在，即单位确实没有办理缴存登记、设立账户或者缴交公积金。
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目的上，是为了督使单位改正违法行为，将违法状态恢复至合法状态，维护正常有序的公积金管理秩序。需要指出的是，罚款虽能体现对违法单位的制裁和惩罚作用，但其不必然包含改正行为，即当事人可能缴纳罚款，但并不必然主动去办理缴存登记或设立账户。
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程序上，因其不是行政处罚，故不适用行政处罚程序，但由于其责令当事人为一定行为，影响到相对人实有状态，从程序上可参照行政处罚程序，履行事先告知程序、听取当事人陈述和申辩等。
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后果上，对当事人具有确定的法律效果，当事人逾期不办理缴存登记或设立账户，公积金管理中心可以紧随其后启动罚款程序；逾期不缴交或少缴公积金，公积金管理中心可以申请法院强制执行。
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形式上，由于行为的独立法律意义决定了其适用时的形式独立性，即公积金管理中心出具《责令限期办理通知书》或《责令限期缴存通知书》。需要指出的是，实务中有将责令限期办理和罚款合并表述在行政处罚决定书中的做法有欠妥之处，因为《条例》第37条明确应先责令限期办理，逾期不办理的才处以罚款，即责令限期办理措施前置于罚款的实施。
三、住房公积金执法实践中的几个具体问题
1.关于行政处罚时效问题
《行政处罚法》第29条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。那么，如果单位自成立之日起超过两年一直没有办理缴存登记或者设立账户，且公积金管理中心也没有查处，还能否处罚？笔者认为，此问题关键是如何确定二年时效起算时点。上条第2款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。据此，由于单位违法未办理缴存登记或者设立账户的行为处于继续状态， 两年的时效不应从单位成立之日起算，公积金管理中心仍可立案查处。
2.关于多次罚款问题
如果单位被处以罚款后仍拒不办理缴存登记或账产设立，能否继续对其罚款?《行政处罚法》第24条规定：“对当事人同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，即“一事不再罚”原则。笔者认为，对单位多次罚款并不违反“一事不再罚”原则。理由是，首先，单位违法不办理缴存登记或者账户设立行为一直在持续，没有得到纠正，违法行为的性质虽然是—样的，但毕竟存在不同的时间段，前一处罚针对的是前一时期的违法行为，后一处罚可以针对后一时期的违法行为，两个阶段的行为并不为“同一事”。其次，如果认为不能再对单位进行处罚，即意味着单位能以缴纳很少的罚款来抵销其缴交公积金的法定义务，这恐怕不符合立法原意。
3.关于补缴利息问题
关于责令单位限期缴存，除了本金以外是否包括利息，《条例》第38条没有明确。笔者认为，应采用法律解释方法认定。首先，《条例》第20条规定：“单位应当按时、足额缴存公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第21条规定：“住房公积金自存入职工住房公积金账户之日起按照国家规定的利率计息。”可见，利息是职工的应得利益，单位没有按时缴交导致职工利息应得缺损。因此，根据法律体系解释方法应补缴利息。其次，从立法精神解释，责令单位补缴利息符合《条例》总则中“维护住房公积金所有者合法权益”的立法目的。
4.关于职工个人缴存部分补缴问题
住房公积金由职工个人缴存部分和单位为职工缴存部分组成，相应在责令单位补缴时是否包括个人缴存部分？这一问题涉及《责令限期缴存通知书》如何确定金额，也涉及向法院申请强制执行的执行标的。对此，有观点认为《条例》规定了单位有代扣代缴的义务，单位当时没有代扣代缴个人缴存部分是单位的责任，因此，单位应补缴单位为职工缴存部分和职工个人缴存部分，此中由于额外承担了职工个人缴存部分，单位事后可以再向职工追偿。也有观点认为，单位的补缴义务仅限于单位为职工缴存部分，职工个人缴存部分应由职工本人承担。笔者原则上同意后一种观点，理由是：单位尽管没有尽到代扣代缴义务，但并不必然导致额外承担职工缴存部分的责任，毕竟“代缴”不是“应缴”，没有“代扣”何来“代缴”？否则就打乱了公积金缴交上单位和职工个人的义务和责任边界。
（作者：聂飞舟）